黃河流域寧夏段生態環境犯罪行刑銜接問題研究

梁 麗

（寧夏警官職業學院，寧夏 銀川 750011）

推動黃河流域生態保護和高質量發展是以習近平同志為核心的黨中央確定的重大國家戰略。2020年6月，習近平總書記視察寧夏時明確指示，要“努力建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區”。為推進黃河流域生態保護工作，寧夏回族自治區黨委出臺了《關于建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的實施意見》，確立了“生態立區”重大戰略，全區環境質量持續改善，但生態環境保護仍面臨較大壓力。尤其在生態環境犯罪行刑銜接方面，存在諸多問題。鑒于此，有必要梳理立法、司法以及程序機制等多方面癥結，從實體和程序兩個層面出發，提出解決問題的辦法。

一、環境犯罪行刑銜接的基本情況

（一）環境犯罪的行政從屬性

環境犯罪是指違反我國相關法律法規，故意或者過失實施污染或破壞生態環境，情節嚴重或后果嚴重的行為。［1］其屬于典型的行政犯。環境犯罪的行政從屬性對打擊犯罪既具有積極作用又具有消極作用。有學者認為我國現行環境刑法的從屬性導致行政處罰成為環境犯罪的避風港，對嚴重破壞環境行為處罰力度不足，導致“以罰代刑”現象。并導致社會對環境犯罪的非難性不足，無法發揮刑法的預防效果，還導致了刑事處罰的漏洞。［2］

我國《刑法修正案（十一）》修改了第三百三十八條，對嚴重污染行為增加了判處七年以上有期徒刑并處罰金的情形。這些內容的修改或增加表明立法機關根據中央大力推進生態文明建設和加強環境保護決策部署精神保護環境資源的決心與力度。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。”①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014-10）》。2021年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025）》再次強調完善行刑銜接機制建設。由此可見，完善環境犯罪行刑銜接制度及有效運行是生態環境治理的重要抓手，也是存在較多亟待解決問題的領域。

（二）當前我國環境犯罪行刑銜接立法與司法現狀

1．立法方面

從法律規定上看，關于行刑銜接的法律規定，我國2021年修訂的《行政處罰法》第二十七條從法律層面上做出比舊法更為詳細的規定，明確指出建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報等機制。

2007—2017年十年間，就環境犯罪行刑銜接問題，原環境保護部、公安部、最高人民檢察院聯合發文，制定工作規定、意見或辦法三次，是對《刑法》修訂環境犯罪規定以及“兩高”2016年發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的積極回應。但規范性文件的頻繁出臺也同時說明環境犯罪行刑銜接問題一直以來是困擾學界和實務界的難題。

2．司法實務方面

根據近三年《中國環境資源審判報告》顯示：2017全國法院共受理各類環境資源刑事一審案件16373件；2018全國法院共受理各類環境資源刑事一審案件26481件，同比2017年增加3752件，上升16．51%；2019年，全國法院受理各類環境資源刑事一審案件39957件，審結36733件，判處罪犯114633人，收結案數同比2018年分別上升50．9%、43．4%；2020年全國法院審結一審環境資源刑事案件3．8萬件，同比上升2．9%。上述數據顯示，全國法院審理的環境犯罪案件數量近幾年處于上升趨勢，特別是2019年相比2018年受案數上升了50．9%，呈現出井噴式增長，至2020年趨于穩定，全國法院審結案數僅比2019年上升2．9%。

根據《全國環境統計公報》近三年的數據，全國涉及環境資源的行政處罰案件數量為：2017年23．32萬件，罰沒款金額115．8億元，2018年18．63萬件，罰沒款金額 152．8億元，2019年16．28萬件，罰沒款金額118．8億元。通過近三年環境類案件數量行政處罰和刑事處罰的對比圖，自2017年以來，行政處罰案件數量總體下降，刑事處罰案件數量則總體處于上升態勢，但二者數量對比差距巨大，刑事處罰數量仍處于低位。

二、黃河流域寧夏段涉環境犯罪行刑銜接困境及原因分析

2016年以來，寧夏各地公安機關共辦理危害環境安全違法犯罪案件449起，其中刑事受案279起，刑事立案226起，立案率81%，移送審查起訴78人，審判判決63人，定罪率80．77%；行政受案170起，結案率100%，行政拘留62人，單位涉案11個，罰款48．41萬元。

以銀川為例，2017—2019年區域內環境問題清單和環境犯罪案件統計數據來看，各個工業園區涉污企業存在的安全隱患占58%，城鄉結合部及周邊存在安全隱患占32%，農村偏僻地段存在安全隱患占10%。此期間，偵辦的各類環境犯罪案件中65%均發生在全市各個工業園區，26%發生在城鄉結合部，9%發生在鄉村偏僻地段。以上數據反映出全區環境犯罪行為存在難辨性、隱蔽性等特點。

綜合我區環境犯罪案件數量與案件特點，目前黃河流域寧夏段環境犯罪案件行刑銜接方面的困境與原因主要有以下三方面：

（一）行刑銜接機制不暢

1．規范性文件執行力度不夠

2013年5月以來寧夏回族自治區黨委和政府將推進行政執法與刑事司法銜接工作的落實情況納入了政府效能考核體系。2018年我國出臺的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革指導意見》，明確了完善案件移送標準和程序，建立生態環境保護綜合執法隊伍與公安機關、人民檢察院、人民法院之間信息共享、線索和案件移送、聯合調查、案情通報等協調配合制度。2021年1月，寧夏高級人民法院與生態環境廳、公安廳、檢察院聯合印發地方性實施意見，明確指出要加強涉嫌環境犯罪案件移送，實現環境保護行政執法與刑事司法銜接的重要功能。

如前文所述，目前關于行刑銜接機制有明確的法律依據，從法律到行政法規到其他規范性文件，制度不可謂不詳備，總體框架安排也清晰可見。但從受立案數量、案件社會危害性、刑事訴訟過程及判決結果來看，環境犯罪打擊與治理效果還有待進一步提升。究其原因，是有關行刑銜接具體制度設定的規范性文件層級不高，法的強制性明顯不夠。行刑銜接涉及行政權與司法權的協調問題，僅依靠部門聯合發文顯然無法完全解決兩法銜接通暢的問題。

2．證據轉化與證據收集、固定難

根據我國《刑事訴訟法》規定，環境執法部門的行政調查和環境執法部門與公安機關聯合調查過程中收集的實物證據在刑事訴訟中可直接適用。2017年的三部門《辦法》第二十條增加了監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等可作為證據在刑事訴訟中使用。但行政案件處罰的證據標準低于刑事訴訟證據標準，環境執法部門移送涉嫌犯罪案件時所附的證據往往有瑕疵而造成證據無法滿足刑事訴訟要求。此外實踐中證據收集和固定權責不明、交接手續不明確、操作不統一，使得證據滅失或損毀現象時有發生。

如何在以審判為中心的訴訟制度下，保證行刑銜接的流暢性，提高取證、舉證、質證和認證的水平，在法律框架內依法打擊生態環境違法犯罪，有效遏制低成本高收益的犯罪趨勢，是今后很長一個時期必須要解決的問題。

3．偵查取證難

難點之一是生態環境類犯罪行為的因果關系認定復雜程度較其他種類犯罪案件要高，往往涉及各種生態要素的調查和取證。一是環境類犯罪尤其是污染環境犯罪行為，因其行為本身的特點，大多數不能立即被發現，另外多數案件多發生于監管薄弱或偏遠隱蔽區域，犯罪行為存在難辨性、隱蔽性。二是檢驗監測程序復雜，認可周期長，監測認可時間長和有限的辦案羈押期限的矛盾難以調和。三是證據固定時限較長，容易影響證據的證明力。四是偵查人員缺乏認定環境犯罪所需的專業知識，給偵查工作帶來現實困難。

難點之二是生態環境類犯罪案件存在跨地域、跨管轄范圍的情形，污染源與污染范圍確定難度較大，案件偵破中調查取證往往需要不同地域環保部門技術支持或不同地方公安機關相互配合，否則極易造成管轄漏洞或糾紛。

4．以罰代刑現象依然存在

地方保護主義、部門保護主義以及專業素質等多方面因素的影響，以罰代刑、有案不移等現象一直存在。以銀川市為例，行政執法機關每年處理的行政違法案件數以百計，但從事日常監管工作的一線執法人員嚴重不足，加之環境執法強制力不夠，移送涉嫌環境犯罪案件的數量非常有限。2014—2018年，銀川市公安機關受理刑事案件67起，行政案件74起，而由行政執法機關移送的案件不到20%，2018年銀川市檢察機關對2016、2017年某局辦理的10起涉嫌犯罪的案件監督移交環食藥公安分局，在調查取證的過程中很多原始證據因時間太長已滅失，只立案3起，占監督移交案件的33%。

5．監測、鑒定難

環境資源案件監測鑒定難幾乎是全國特別是中西部地區公安機關辦理同類案件的共同難題。鑒定機構資質不明、鑒定周期長、鑒定費用昂貴等多方面因素的影響，導致關鍵證據固定較難，一定程度上制約了案件偵辦工作。

（二）行刑銜接監督乏力

按照我國《憲法》和法律的規定，各級檢察機關是法定的法律監督機關，行刑銜接工作能否有效銜接需得益于檢察機關監督職能的高效發揮。但從我國現有的《刑事訴訟法》規定來看，檢察機關能采取的措施有要求說明理由、發出立案通知書、發出糾正違法通知書、上級協商處理，可看出檢察監督還是處于柔性的范圍，不具有強制效力。［3］監督手段有限、監督力度不足是檢察監督乏力的兩個集中表現。由于信息不對稱，檢察機關僅通過抄送文書的單一渠道發現應移送而未移送案件是比較困難的。正因此，有學者認為，在一般情況下，人民檢察院只能對案件文書進行形式審查，而僅通過案卷審查的方式開展案件移送監督和立案監督，往往難以保證監督活動的有效性。［4］

（三）信息共享平臺建設滯后

我國《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第五章明確規定了信息共享平臺的建設和使用。辦法明確要求各單位應當積極建設、規范使用信息共享平臺，逐步實現涉嫌環境犯罪案件的網上移送、網上受理和網上監督。據有關媒體報道，截至2016年底，全國大部分省份已建成行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺。雖說各地信息平臺基本已搭建起來，但使用并不盡如人意。目前平臺依舊采用人工錄入的方式，并不能實現網上辦案功能，出于移送效率、實物證據交接等多方面因素的考慮，工作人員在程序流轉上依舊習慣原有的面對面人工移送方式，共享平臺的管理與錄入增加了一定的工作量，因此選擇性錄入、錄入不及時等問題勢必存在。

三、涉環境資源犯罪行刑銜接優化途徑

（一）理順行刑銜接相關機制

1．進一步完善聯動機制和多部門共治的格局

首先，公安機關積極對接同級政府行政部門以定期與不定期方式依法開展環境整治工作，主動出擊，積極協作，第一時間“同時”發現違法犯罪行為，提前介入現場勘查和證據收集固定，保證行政部門執法質量的同時，也為今后“行刑銜接”注入“強心劑”。

其次，公安機關建立信息情報分析研判機制。通過建立環境信息情報綜合分析研判室，對轉辦的環境犯罪線索集中管理、回復，有利于涉案信息的分類整合，數據累計，為大數據碰撞奠定基礎。研判室還可以負責主動搜集、掌握環境犯罪情報信息和動向，積極主動對接環保部門，提前介入偵查相關案件，加強信息共享和線索梳理，形成“聯合研判、及時查辦”的工作模式。

2．合理轉化與使用證據

根據現行法律以及其他規范性文件的規定，實物證據，如物證、書證等因其客觀性和真實性相對明確，經確認后可以直接轉化為刑事司法證據。但要注意“環保部門執法中收集的實物證據只有在符合行政執法程序要求的同時，沒有違反我國刑事訴訟法的非法證據排除規則，才可以在刑事訴訟中作為證據使用。”對于鑒定意見和檢驗報告等證據，需要公安機關在認定證據時對出具報告的檢驗單位進行資格核實，確保證據來源的權威性。建議地方公安機關與環保部門經過反復磋商拿出相應的證據移送標準，以防止案件移送過程中證據滅失毀損或者不符合刑事訴訟程序要求的情形而導致偵查工作無法繼續。

（二）內外結合，強化監督

環保部門作為環境執法部門，把控著環境治理的第一關口。現實中，有案不移的現象多見于以下兩種原因，一是法律素養欠缺和執法水平不高，將涉嫌犯罪的生態環境犯罪案件當做一般違法案件而做出行政處罰；二是為地方經濟發展的眼前利益而犧牲環境治理的長遠利益，或出于本部門利益以行政罰款代替案件移送。針對以上情形，一方面加強環境執法部門內部管理，創新績效考核制度，將環境治理效果納入考核。另一方面，通過培訓、講座等多種方式的學習轉變執法人員觀念、提高其法律素養和辦案水平。

環境資源類案件行刑銜接涉及單位多，需要協調監督事項多，檢察監督缺位、乏力是行刑銜接機制不暢的重要原因，近年來各項法規制度的出臺已從制度上完善明確了檢察機關的監督權。2021年8月2日，中共中央專門就加強檢察機關法律監督工作印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》在全面提升法律監督質量和效果方面要求檢察機關要加強對監督事項的調查核實工作，精準開展法律監督，檢察機關依法調閱被監督單位的卷宗材料或者其他文件，詢問當事人、案外人或者其他有關人員，收集證據材料的，有關單位和個人應當協助配合。這一要求將改變過去形式審查為主的監督模式，對于監督效能的提升將有極大促進作用。

2016年11月24日，北京市海淀區公安分局執法辦案管理中心檢察室揭牌成立，這是全國首家派駐公安機關執法辦案管理中心檢察室。這種檢察機關向公安機關派駐檢察室的監督方式在實踐中得以推廣。借由這一工作思路，可以嘗試向環境執法部門派駐檢察室，確保監督工作落地。考慮到人員配置的問題，可以在省市兩級環境執法部門派駐檢察室，對基層環境執法部門開展定期不定期的巡回檢察。通過“派駐+巡回”檢察監督，以更好實現監督效能。

（三）推進信息共享平臺建設

《意見》指出，加強檢察機關信息化、智能化建設，運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案，實現案件數據和辦案信息網上流轉，推進涉案財物規范管理和證據、案卷電子化共享。①《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》第19條。這一規定明確了信息共享平臺建設的前景和方向。首先要明確平臺信息錄入范圍和時限要求，確實落實環境犯罪案件的雙向移送機制。其次要高效利用現代信息技術，實現環保部門和公檢法機關之間信息互通，數據共享，解決當下人工信息錄入難題。再次是完善平臺功能，增強平臺的智能化建設，增加環境執法信息的數據分析比對功能，使司法機關能夠通過平臺數據及時發現可能涉及環境犯罪的案件信息。最后是明確平臺建設和管理單位，保障平臺建設經費投入，降低使用成本。