防范基礎設施過度投資推高政府隱性債務風險
——以成都市軌道交通建設及投融資模式為例

西南財經大學 劉飛甫

2020年12月18日，成都市五條軌道交通線路同日開通，建成投運總里程達到558公里，居全國第三位，更是創造了地鐵運營里程最快突破500公里的城市新紀錄。3月29日國務院發布的《關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》提到，嚴禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規變相建設地鐵、輕軌。軌道交通建設涉及巨量的投資建設成本和后期運營成本，可以明確的是，國家對于防范過度基礎設施投資帶來的風險已經有政策導向。就成都而言，軌道交通規劃及建設存在低效情況，投融資方面存在風險，需要深入分析。

目前，成都市投入運營的軌道交通線路總長度為558公里，在建軌道交通線路約為148公里。截至2020年年底，成都市軌道交通客運強度約為0.75萬人次/公里/日，客運強度低于北京、上海、廣州、深圳、西安等城市。從建設投運線路的空間布局來看，線網布局整體呈“放射+環狀”結構，整體線網從東南方向伸展較長。根據成都市2月22日公布的軌道交通客運數量，客運量最大的1號線日客流量達到了82.2萬人次，但最少的軌道交通17號線客運量僅為4.13萬人次，10號線和18號線的客流量也剛剛破10萬人次。進一步分析，軌道交通18號線連接天府國際機場，天府國際機場尚未開通，因此客流量較小。10號線連接新津區，但新津區的常住人口僅為36萬人，17號線連接的溫江區常住人口約100萬人，但同時擁有4號線和17號線兩條地鐵，17號線沿途有大量生態控制區域。利用軌道交通引導城市發展固然合理，但地鐵10號線、17號線這樣的客流水平著實值得擔憂。

根據網上公開數據，成都市軌道交通建設大提速主要是在2017年以后，之前的7年時間，成都建成地鐵里程剛剛突破100公里，2017年以后，軌道交通年均建成通車里程超過100公里。根據軌道交通的平均造價7億元計算，近4年，成都建成軌道交通總投資超過2800億元，對比來看，2020年成都全市一般公共預算收入完成1520.4億元，全市政府性基金收入完成1891.4億元。根據成都地鐵四期規劃可行性研究報告，成都地鐵四期工程總投資1318億元，其中資本金比例40%，由市、區兩級財政資金承擔，這部分的金額達到了527億元，占財政收入的比例很高。資本金之外的部分主要通過成都市軌道交通集團融資解決。

進一步分析成都市軌道交通集團的投融資方式。根據網上披露的成都市軌道交通集團財務報表，截至2020年三季度末，成都軌道交通集團總資產為3083億元，負債為2093億，資產負債率接近68%。從資產和債務結構來看，其固定資產規模為1587億元，是占比最大的資產，相較于年初，其固定資產增加了114億元，其流動資產中規模最大的為其他應收款和存貨，存貨總額為224億元，雖然大幅少于固定資產，也少于其他應收款，但相較于年初增加了107億元，增長幅度最大。根據成都市軌道交通集團披露，2018年，其存貨開始大幅增加，主要是TOD崔家店綜合項目和紅星路上蓋綜合項目前期投入增加，而2020年，其在建TOD項目還包括陸肖站TOD綜合開發項目、梓橦宮站TOD綜合開發項目，擬建及擬合作開發項目有雙鳳橋站TOD綜合開發項目、雙流西站TOD綜合開發項目、二江寺站TOD綜合開發項目、三岔站TOD綜合開發項目、馬廠壩站TOD綜合開發項目、龍潭寺站TOD綜合開發項目、幸福橋站TOD綜合開發項目及紅星路停車場上蓋綜合開發項目等。

資產的變化背后反映了成都軌道交通集團的融資方式。2019年5月27日，國家發改委批準了成都市軌道交通集團優質主體企業債，批準金額為150億元，優質主體企業債創新施行“一次核準額度、分期自主發行”的儲架式管理發行。同時期成都市獲批的企業債券總額為919.3億元，存續企業債券余額為343.6億元，對比之下，國家對成都市軌道交通建設的支持力度還是比較大的，但相比龐大的資金需求，企業債券的支撐能力仍然是有限的，成都市軌道交通集團其余資金來源則主要是銀行資金。很明顯，用來償還銀行債務的資金主要來源是流動資產轉化，而從報表上來看，TOD項目建設產生的存貨后續銷售回款則是主要的償債資金來源。且從其他方面的綜合信息來看，成都市軌道交通集團TOD開發項目的銷售不僅僅局限于房地產銷售，也有大量的股權合作方式，根據2020年7月發布的成都TOD機會清單，5個TOD項目將試水“股權合作”，其中，昌公堰、行政學院對應的公司66%股權出售。

行政學院站TOD66%股權由萬科摘得，成交價7.46億元，受讓方還須提供借款用于成都行政南公司按66%的比例償還原股東前期借款和利息合計約20.1億元，合計成本為27.56億元。行政學院站TOD位于市區與三圣鄉交匯處，一體化設計建筑面積130萬平米，核心區建筑面積49萬平方米，由大型商業綜合體、五星級酒店、超甲辦公、創意街區、住宅、學校等業態構成，片區開發后的綜合樓面地價為3200元，按照可售面積2/3估算，可售面積的平均樓面價約為4800元/平方米，推向二級市場的居住用地樓面地價預計不低于10000元/平方米。

當前成都樓市分化嚴重，新房價格與二手房價格倒掛，且由于二手房受到指導價、貸款政策影響，成交量迅速萎縮，熱點地區的新房幾乎都是搖號銷售。如果這一情況得以持續，行政學院TOD等項目的開發是可以循環的，但如果二手房成交量長期冰凍，不排除后續二手房價格出現松動，倘若二手房價格下探至控制價以內，則很有可能對類似TOD項目開發造成沖擊，一旦TOD項目的開發收益受限，軌道交通集團的較高負債有可能承壓。

從政府債務的角度來看，政府負債既包括顯性債務又包括隱性債務，隱性債務中還包括或有負債。軌道交通作為重大的公共基礎設施，具有很強的社會效益，也是民生工程，軌道交通集團面臨的債務可以作為政府的或有債務處理。從這個角度來看，軌道交通集團所面臨的千億級別債務對成都市財政而言是不小的壓力。

從成都市修改軌道交通規劃的情況和近期國家發改委進一步收緊城市軌道交通建設來看，國家層面顯然已經意識到了可能的低效、過度超前基礎設施帶來的潛在風險，為防范風險，應當加強監管。作為國家級中心城市，成渝經濟圈對于我國的發展具有極其重要的戰略意義，軌道交通建設對于城市的長遠發展是有利的，但需要科學布局、合理建設，對此提出以下幾個方面的建議。

一是進一步優化軌道交通規劃，包括兩個方面，首先要優化軌道交通網絡的結構，成都作為一個超級大都市，單條軌道交通線路過長，乃至于像17號線、10號線等深入遠郊，其實并不利于引導城市發展，反而可能加劇鐘擺交通，影響職住平衡，對遠郊區縣則形成明顯的虹吸效應。建議借鑒日本模式，豐富軌道交通的類型，將市域鐵路、地鐵、輕軌等模式結合起來，對于遠郊市縣渴望建設軌道交通的，更多通過市域鐵路或者利用存量國鐵網絡公交化運營加以滿足，并且可以加強遠郊市縣之間的市域鐵路聯系，在內部則可以支持其建設BRT，增大公共交通的運營投入，提升公共交通服務能力，促進外圍新城自身優化與發展，市域鐵路要更多考慮與國鐵網絡銜接，提升自身的運營收益能力，對于本地居民可以給予補貼，提升上座率，鼓勵國鐵集團參與到市域鐵路的建設中，減少政府投資的資金壓力。另一方面，則是優化軌道交通的建設時序規劃，充分考慮現實需求，提升軌道交通上座率，同時，線網建設與重點TOD開發項目相結合，可以考慮設置客流量考核目標，既考核已有項目，也通過相關指標為新的線路建設啟動提供支撐。

二是將TOD開發規劃落到實處，環境提升、居住開發、產業導入要同步進行，讓TOD開發區域能夠真正成為促進優質產業集聚的新發展載體。有了新的產業增長點以后，可以吸附更多人口，同時提供產出更多稅收來增加政府財政收入，一定要避免以純粹的房地產思維推動TOD開發，特別是忽略TOD項目開發所面臨的房地產市場變化風險。

三是提升軌道交通的運營效率。從全國橫向對比來看，深圳的軌道交通運營本身是盈利的，沒有財政補貼，可以進一步探索深圳的成功經驗，爭取早日實現軌道交通運營的盈虧平衡，實現運營盈虧平衡以后，政府的補貼資金更多用于補貼軌道交通建設，保障軌道交通集團的償債能力。

四是優化軌道交通建設的融資模式。一是要利用政策機遇，爭取更多的長期債券發行機會，盡可能地用長期負債來作為軌道交通的建設資金，通過長期的運營來逐步償還相應債務。在我國大力發展資本市場的前提下，對軌道交通集團的業務進行進一步梳理，針對盈利能力強的板塊可以考慮推向資本市場，通過股權融資方式進一步降低負債率，與之需要匹配的可以使TOD開發中部分盈利能力較強項目的特許經營權等。

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基礎設施（infrastructure），是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。它是社會賴以生存發展的一般物質條件。

基礎設施包括交通、郵電、供水供電、商業服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施等。它們是國民經濟各項事業發展的基礎。

在現代社會中，經濟越發展，對基礎設施的要求越高；完善的基礎設施對加速社會經濟活動，促進其空間分布形態演變起著巨大的推動作用。建立完善的基礎設施往往需較長時間和巨額投資。對新建、擴建項目，特別是遠離城市的重大項目和基地建設，更需優先發展基礎設施，以便項目建成后盡快發揮效益。