工業土地過渡期探索——以上海市零星工業地塊為例

橙志（上海）環保技術有限公司 田金鳳

目前，我國處于轉型升級的新形勢下，要求“以產促城，以城興產，產城融合”。這就需要優化區域協同、城鄉一體的空間格局，統籌空間、規模、產業三大結構和規劃、建設、管理三大環節，提升城市發展硬實力和軟實力，聚焦解決城市發展中不平衡、不充分、不協調、不可持續的突出問題。

很多零星工業地塊因為產居共存、產業布局混亂、產業種類過雜、行業集聚性不高、環保投訴、管理不規范等各種問題限制了地塊發展；由于上位規劃對土地性質和發展方向的調整，導致零星工業地塊不能持續長久存在，探索工業地塊過渡期發展成為了亟待解決的問題。本文以上海市零星工業地塊為例，開展過渡期探索。在過渡階段，結合地塊現狀，梳理現有主要環境問題和制約因素，規范污染治理和今后的產業引進，全面落實“三線一單”制度，同時設置企業準入條件，指導過渡期地塊的發展和環保管理，提出地塊后續調整、轉型和優化發展建議，促進建設項目環境影響評價提質增效，確保區域可持續發展。

一、主要環境問題

根據上海市零星工業地塊調研，發現以下幾個主要環境問題：

（一）產業發展

（1）零星工業地塊由于開發較早，產業門類眾多，關聯度較小，未形成較為完整的產業鏈，主導產業有待進一步加強；（2）零星工業地塊產業規模相對較小，多數產業缺少帶動力強的龍頭型大項目作支撐，引進項目的技術水平有待進一步提高，未形成優勢產業集群。

（二）產業布局

（1）零星工業地塊不同產業類型布局稍顯雜亂，產業空間布局進一步優化難度較大；（2）在長期滾動開發過程，已形成村落與企業的混雜布局，近年來零星工業地塊因為距離居民區較近，環保投訴較多。

（三）污染物控制

經過現場調研，發現部分企業存在環保設施設置不規范、廢氣污染物無組織排放、危廢庫設置不規范等。

（四）資源消耗

零星工業地塊內現狀企業存在單位產值能耗、水耗高于上海市相應行業平均水平的現象。

（五）環境管理

（1）零星工業地塊無完善的管理體系，未建立環境監測制度，未執行日常監測；（2）環境管理機構不完善，尚未設立專職環境管理部門，企業環保檔案管理不完備；（3）未成立專門的環境風險事件應急組織機構，未制定環境風險應急預案；（4）部分企業存在環保手續不完善；（5）有少量企業近三年存在環保行政處罰、居民投訴等。

二、制約因素

通過上位規劃、環境功能區布局、地塊布局等，總結出制約因素如下：

（一）上位規劃

根據《上海市城市總體規劃（2017-2035）》，現狀零星工業地塊在遠期規劃土地性質部分調整為綠地或居住區或商業用地等其他土地性質；根據《上海市工業區轉型升級“十三五”規劃》，“構建“產業基地—產業城區—產業社區”+“零星工業用地”的“3+1”產業地塊空間布局體系，支持部分104、195和198區域有進有退、動態調整、優化布局。195區域以規劃引導、轉型調整、功能提升和融合發展為導向，198區域以規劃引導、生態優先、減量調整為導向”。以上文件均對零星工業地塊（195和198地塊）具有制約因素。

（二）環境功能區布局

根據《上海市聲環境功能區劃（2019年修訂版）》，很多零星工業地塊位于1類聲功能區或2類聲功能區，對于地塊引入項目以及地塊項目的噪聲污染提出了更高要求。

（三）地塊布局

地塊內外存在居民區，對地塊內企業發展形成了制約作用，對產業結構、污染控制、環境管理等方面提出了更高的要求；地塊內部分企業位于上風向，且涉及廢氣排放，對下風向的居民區存在影響。

三、優化建議

根據零星工業地塊的現狀主要環境問題、制約因素，對地塊提出優化發展建議。

（一）產業導向優化建議

（1）盡快制定地塊規劃。現狀零星工業地塊根據上位規劃，遠期調整土地性質，現狀不同產業之間縱橫交錯，同時“產居共存”現象，限制了地塊的發展。地塊的未來發展方向以及地塊階段性存續時間尚未明確，因此很有必要制定一個覆蓋地塊的總體規劃，確定地塊的功能定位、發展目標、主導產業以及產業布局和過渡時段，指導地塊發展。

《關于在常態化疫情防控中進一步創新生態環保舉措更大力度支持經濟高質量發展的若干措施》，“支持各區探索開展零星工業地塊區域環評，按照區域環評明確的規劃布局和產業導向放開地塊內的項目準入限制，切實解決上述地塊二次開發、轉型升級中在項目落地難問題”，為了規范地塊污染治理和今后的產業引進，確保區域可持續發展，對于無控制性詳細規劃的地塊可編制區域環境影響評價報告。

（2）轉變區塊發展思路，推進區塊產業轉型升級。結合區域的建設和區位優勢，應緊緊抓住中國制造2025的戰略機遇期，充分利用區域產業升級的發展新機遇，整合區域資源，以產業轉型升級為重點，加快搭建制造產業鏈。在后續項目引進過程中，加強生產性服務業和先進制造業的引入力度，以制造業智能化、綠色化、服務化發展為產業結構調整著力點，推動地塊產學研聯合、上下游產業聯動，促進地塊發展。

（3）嚴格產業準入。應從招商源頭開始注重項目把關，遵循“發展一批、提升一批、限制一批、淘汰一批”的原則，帶動產業結構優化升級，明確產業導向，建立項目準入制度。新入駐企業在嚴格環境準入的基礎上，按照產業鏈或者同類產業集群的發展思路進行引進，逐步形成主導產業組團。①地塊應通過提高準入門檻，建立地塊產業準入清單，必須與國家和上海市的產業政策、產業導向相符，必須與地塊產業導向符合，對于現有清潔生產水平嚴重落后的企業，應通過技術升級改造或產業轉型，逐步提高地塊產業能級，優化地塊產業結構。②優先引進符合產業政策且附加值高、低能耗、輕污染、低風險、高技術含量的項目，對符合區域主導產業發展規劃、有利于增長地塊產業鏈、提高地塊循環經濟水平、提高資源利用率和優化產業結構的項目優先考慮。

（二）布局優化建議

（1）設置產業控制帶。為保證居住區的環境質量、減少廠群矛盾，現狀或規劃的環境敏感地塊周邊應設置產業控制帶。（2）功能布局優化建議。按照污染源“梯度分布、邊界控制”的原則，對地塊的污染源布局進行逐步調整優化，將污染相對大的產業向遠離居住區的地塊集聚。根據環辦大氣函［2017］1709號，建設項目嚴格執行聲環境功能區環境準入，禁止在0、1類區、嚴格限制在2類區建設產生噪聲污染的項目。考慮到地塊發展的需要以及區域聲功能區劃，1類建設區禁止建設有噪聲污染排放的項目，建議有條件建設區近期嚴格控制高噪聲企業入駐，確保廠界噪聲達到2類或4類功能區標準。

（三）提高土地利用效率優化建議

（1）統一地塊管理。后續開發中統一地塊管理，應避免多頭管理造成的無統一發展思路和實施理解不一問題。由地塊管理部門統一規劃，統一管控要求，以便實施宏觀調控和管理要求。

（2）進一步提高土地利用效率。詳細梳理現有企業生產狀況，對于土地產出率低于《上海產業用地指南》（2019版）》中行業標準要求的，積極推進新的企業入駐，盤活存量土地。全面清理工業區內空關廠房，促進空關廠房的租賃，提高廠房的利用效率。

（四）地塊“三線一單”的控制要求

根據《關于以改善環境質量為核心加強環境影響評價管理的通知》，為適應以改善環境質量為核心的環境管理要求，環評應落實“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（即“三線一單”）的約束。

（1）空間管制。根據“上海2035規劃”，地塊遠期土地性質調整，目前若無上級規劃，不宜新增工業用地，在原有閑置工業廠房內新引入生產性服務業和先進的制造業，推進原有不符合產業定位的企業“騰籠換鳥”，產業轉型升級，后期根據上級具體的實施方案和實施細則，進行土地減量和轉型。對地塊內外的敏感點設置產業控制帶，產業控制帶內的工業用地，應嚴格控制新建產業項目準入。

（2）環境質量底線。以上海市總體、區域總體的環境質量底線上線要求作為底線。

（3）資源利用上線。地塊工業產值水耗、工業產值能耗不得高于《上海產業能效指南(2018版)》平均水平以及對應的行業平均水平。

（4）環境準入負面清單。根據地塊發展導向，禁止新建、擴建環境污染大、風險大的項目入園；禁止生產高VOCs含量有機溶劑型涂料、油墨和膠粘劑的新、改、擴建項目。禁止涉及一類污染物排放的企業入駐。

四、結束語

基于諸多區位限制和新形勢的環保要求，零星工業地塊過渡期發展中，引進低污染、高附加值的生產性服務業和先進制造業，積極實施“騰籠換鳥”，進一步提升資源、能源利用效率、污染治理效率，嚴格按照環境準入要求引進項目，使地塊實現經濟、環保雙贏的可持續。后期根據上級具體的實施方案和實施細則，進行土地減量和轉型。