鄉鎮區劃調整改革后農村社區治理創新研究

中共衡東縣委黨校 鄧陽姣

一、鄉鎮區劃調整改革后農村社區治理面臨的新挑戰

（1）公共認同下滑。鄉鎮區劃調整改革瓦解了傳統的鄉村共同體，改變了農村居民原有的活動范圍，弱化了村莊公共權威，急劇減少了構成鄉村認同的傳統要素，鄉村凝聚力嚴重下降，對社區的心理認同和社會認同嚴重降低，瓦解了社區成員之間的聯系機制，村民的公共精神受到沖擊，增加了農村社區治理的難度。因此有學者指出，社區建設的首要任務不是建房修路，而是應該恢復公共精神。

（2）協同治理缺失。農村社區治理是政府、村民、社會等主體通過協商合作的方式對農村社會事務和社會生活進行規范和管理的活動。鄉鎮區劃調整改革后，經過一段時間的磨合，社會關系有所改善，但基層政府、村支兩委、農村社會組織與群眾等行為主體之間矛盾依然存在，各行為主體各自追求自身利益最大化，最終導致協同治理成為一句空話。

（3）治理能力不足。伴隨著行政村數量的減少，“村官”大幅度減少，基層政權的治理能力和治理手段受到嚴重挑戰。主要體現在人員安置困難、經費保障不足、村民對新的自治組織缺乏歸屬感、原有村集體資產處置不當引發矛盾等，農村社區治理困難重重。

二、鄉鎮區劃調整改革后農村社區治理創新的成功案例

管理學SWOT分析法指出，要根據自身的既定內在條件進行分析，充分發揮有利因素。鄉鎮區劃調整給農村社區治理帶了挑戰，使很多社區陷入困境，但馬房村以此為契機，在挑戰中尋找機遇，為農村社區治理開創了新的局面。

原馬房村是衡東縣白蓮鎮的一個小村落，轄2平方公里，村民小組10個，共156戶632人，是全鎮乃至全縣典型的貧困村。為改變現狀，原馬房村支部書記向蓮生充分發揮支部與黨員的先鋒模范作用和群眾主體作用，通過完善基礎設施、環境綜合整治、土地流轉、制定村規民約等措施，用三年時間實現了完美蛻變，被外界稱為“馬房模式”，并先后獲得多項榮譽稱號。鄉鎮區劃調整改革，原馬房村因其“馬房模式”，實現了“小村并大村”，現轄9平方公里，村民小組40多個，共4000多村民。在“馬房模式”下，馬房村實現了平穩過渡，出現了大融合的良好景象。

馬房村取得巨大成就主要歸功于以下幾點：第一，選好支部書記是關鍵。在外搞工程建設的老板向蓮生在全體村民的極力推薦和選舉下擔任村支書，并大刀闊斧地改革。第二，發揮人民群眾的主體作用。兩年時間，村民自愿籌資籌勞拓寬和硬化村級道路、維修水渠、新建村委會、搞綠化建設和環境整治，實現了村莊大變樣。第三，充分發揮黨支部戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。無論是環境衛生綜合整治還是維穩工作，馬房村都實行分片包干責任制。第四，創新社區治理工作方法。如土地流轉，采取“土地返租—連片開發—規模經營”的方式進行，由村委會向農民租回承包地，再連片向投資者發包，成立合作社，建立千畝蓮花基地。這種方式有效避免了村民與投資者的糾紛，解決了投資者的后顧之憂。

三、鄉鎮區劃調整改革后農村社區治理創新的對策建議

（一）轉變思想觀念，增強公共精神

新公共服務理論提出“公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產生于一種基于公共價值觀的對話”。鄉鎮區劃調整改革后，由于社區范圍增大，社區村民之間以前聯系不深，關系生疏，缺乏了解，對社區的心理認同度不高。因此，從法治的角度說，農村社區可以通過宣傳法治知識、建立利益表達渠道等方式，成立各種組織，積極培育團結協作精神和公正公平精神，增強集體歸屬感；從德治的角度來說，加強傳統思想文化的宣傳，發揚團結協作精神；從自治的角度來說，增強主人翁意識、責任意識，打造法治、德治、自治相結合的治理理念。

（二）構建多元主體，完善治理體制

（1）推進政府職能轉變。美國學者羅伯特·B·登哈特在其《新公共服務—服務而不是掌舵》中指出，政府應當服務于公民而不是服務于顧客，強調追求公共利益和公共責任，重視公民權。政府作為服務者，應從公共行政理念出發，最大限度地保障農民利益。如在鄉村振興實施過程中，各級政府重點加大對基礎設施的投入力度，提高服務水平、服務標準，在增加社區居民物質文化生活的同時注重提高他們的精神文件建設水平，從而從整體上提升生活品質。（2）培育發展社會組織。積極建立各種協會組織，打破地域界限，實現跨區域、跨行業的聯合。首先，轉變思想觀念，把加強社會組織建設作為創新社會治理的重要手段；其次，完善法律法規，加強監督管理，引導社會組織健康發展；再次，對社會組織加大扶持力度，提高社會效益；最后，通過吸納鄉村精英，革新傳統思路和創新形式方式，提升社會組織服務效能。（3）發揮群眾主體作用。一方面應著手構建制度化、規范化群眾社區參與機制，大家的事情大家商量著辦，推進民主治理；暢通利益表達渠道，鼓勵社區居民合理地表達自身的利益訴求，形成平等協商的機制，保證群眾對涉及到自身利益相關的公共事務具有表達自身愿望的權利，為社區參與提供體制保障。另一方面，要鼓勵社區居民積極參與社區公共事務的主動性與積極性，形成現代民主治理意識，從而提高其參與社區公共事務積極性；積極組織群眾參與公共事務與活動，使群眾對社區有歸屬感和認同感，推動群眾的凝聚力和向心力，從而形成群眾參與的行為習慣，培養群眾社區參與的意識。

（三）加強基層黨建，發揮核心作用

通過強化領導核心，充分發揮黨支部戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。一是落實工作責任制。根據年度工作要點，村干部和黨員簽訂工作目標責任書。二是加強制度執行力。不折不扣落實各種會議議事制度，做到程序合法，規范干部用權；及時進行黨務、村務、財務公開；在各項村建設工程中，確保依規辦事，做到程序合法、過程透明、實體公正。三是強化民主管理。涉及村民利益重大問題時，采用會議、投票、走訪等形式，做到自己的事情自己做主，確保民主參與、民主決策。四是加強村務監督。成立監督委員會，對應公開的各項村務活動進行監督，對村內財務收支進行審核監督，有權對存在疑問的報賬資料進行查問，并要求給予答復和釋疑。

（四）發展現代農業，奠定經濟基礎

（1）推進農業產業化發展。農業產業化是以市場為導向，以效益為中心，依靠龍頭企業帶動經濟發展，對農業和農村經濟實行合理的科學布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務和企業化管理，形成貿、工、農一體化的農村經濟的經營方式和產業組織形式。如白蓮鎮以打造生態旅游休閑文化名鎮為契機，全力構建“一鎮一品”旅游新格局；馬房村以合作社形式種植連片湘蓮，形成了水上養蓮、水中養魚、水下種藕的高效農業種植模式。

（2）發展本地優勢特色產業。充分發揮本地優勢、特色產業，是增強地區內生動力的主要途徑，有利于產業結構的調整，提高產業效益和競爭力。如三樟鎮一帶因其特殊的土質，種植出了一種別人無法復制的辣椒品種—黃貢椒。雖然“別無分店，僅此一家”，但三樟黃貢椒在過去很長一段時間里沒有形成種植規模，在銷售和管理上也存在欠缺。鄉鎮區劃調整改革后，三樟鎮以此為契機，通過統一規劃，擴大種植規模，加強技術指導，成立黃貢椒種植專業合作社，大力發展深加工。目前，三樟鎮已經發展6家黃貢椒加工企業，加工工藝均采用最生態的辦法，添加劑只用米酒和鹽，做成辣椒醬之后，價值可提升一倍。經測算，農戶種植一畝黃貢椒，最少的年收益在8000元左右，高的可達15000元。深加工企業的涌現，還可為農戶在家門口提供就業機會，三樟鎮依托黃貢椒，打造出了獨具特色的富民產業。

（3）打造農村生態旅游產業。發展生態旅游業，不僅為農民增收開辟了新渠道，也增強了廣大農民和游客的環境保護意識。甘溪地處衡東腹地，風景秀美的金覺峰、千姿百態的夏浦溶洞坐落其間，環境優良的洣水流經境內10個村，兩岸群峰簇擁、風光旖旎，并形成獨具特色的水上街市，靜謐優美的漁村美景。以此為依托，甘溪鎮以東沖金絲楠木創意園、民橋觀音山四季花園、夏浦肖家大屋傳統村落生態休閑園為亮點，以洣水自然風光帶為紐帶的“三園一帶”生態旅游發展格局，全力打造“游在洣水、樂在甘溪”的生態旅游小城鎮。其中，占地2000畝、總投資7000萬元的觀音山生態農莊就是“拳頭重點項目”，其亮點為帶式“四季花園”風景線和傳統農耕文化展示園的獨特風情。目前生態農莊中種植的葡萄長勢喜人，一上市8000斤左右的夏黑就被搶購一空，出現了供不應求的好勢頭。第二季的葡萄可達到畝產1500斤，相當于一季產量的3倍，二季種植面積有40畝，產量將達6噸。生態農業發展不僅帶活了一個村的集體經濟，更是帶動了全鎮的旅游產業。

（五）完善服務體系，提高服務水平

（1）設立公共服務平臺。鄉鎮區劃調整改革，擴大了農村社區治理的范圍，公共服務供方與需方之間的距離拉大，增加了社區治理的難度，造成公共服務供給資源與能力不足。因此，政府要加大財政投入力度，整合、新建、維修新的村級活動中心，對與群眾生產生活密切相關的審批事項進行集中辦理，提高辦事效率；加快推動政府購買社會組織公共服務，把社區建成管理有序、服務完善、文明和諧的社會生活共同體。（2）加強服務隊伍建設。鄉鎮區劃調整改革后，“村官”數量大幅減少，負責范圍擴大，社區服務工作難度加大。同時，非職業化和專業化的社區服務人員也難以勝任新形勢下社區服務建設的需要。因此，要通過公開招聘、民主選舉、競爭上崗等方式，把綜合素質高、工作能力強的優秀人才選拔到社區服務人員隊伍中去，健全社區服務人員的進入與辭退機制，加強評議和考核工作，及時調整不符合要求的服務人員，加強社區服務人員的規范化管理。積極引導大學生前來實習與工作，充實社區人員隊伍，引進先進的社區服務理念。同時，加強社區服務人員的培訓工作，按照規范化、專業化和職業化的要求，強化社區服務人員的服務意識，提高社區服務管理能力。