中國特色自由貿易港競爭政策制度創新研究*

海南大學法學院 翁小茜

強化競爭政策的基礎性地位是當前我國市場經濟發展背景下實現要素市場化配置的重要制度安排。針對自貿港公平競爭新高地的打造，《中華人民共和國海南自由貿易港法（草案）》第二十五條明確表示，“海南自由貿易港建立統一開放、競爭有序的市場體系，強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法，保護市場公平競爭”。作為全國第一個強化競爭政策試點實施的省份，海南自貿港要進一步推動競爭政策體制機制創新發展，立足《反壟斷法》及《反不正當競爭法》的立法原則和指導思想，使競爭機制與市場化要素實現合理配置，同時通過自由有序營商環境的建設，推動各類市場主體的公平競爭及其要素在海南自貿港內的自由流動。[1]

一、我國競爭政策發展現狀及理論依據

競爭政策與完善社會主義市場經濟體制緊密相關。改革開放以來，隨著經濟市場化的逐步推進，競爭在驅動資源流動和優化配置、提高資源利用效率、促進技術和組織創新等方面發揮著重要的作用。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出“強化競爭政策基礎地位”；國務院頒布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》更是把競爭政策的地位和價值提高到新的理論和實踐高度。至此，政府的整個政策體系需要圍繞維護和促進公平競爭展開，以此推動營商環境的優化，加快我國社會主義市場經濟體制建設的進程。現下，國際貿易規則的調整、數字經濟與平臺經濟的發展對我國競爭政策的制定實施帶來新的約束與挑戰。[2]因此，著力構建宏觀調控有度、營商環境有序、市場主體有活力的經濟體制，以保障競爭政策的基礎性地位，對改革的整體性、協同性要求更為緊迫。

在全國范圍內強化競爭政策基礎地位，努力保障各類市場要素充分涌流的大背景下，2020年6月，中國（海南）自由貿易試驗區強化競爭政策試點實施和有關方案經國家市場監管總局批復同意，海南成為全國第一個強化競爭政策試點實施省份。此舉旨在結合習總書記4.13講話、中央12號文件的同時，在海南自由貿易港“三區一中心”的戰略目標及《中華人民共和國海南自由貿易港法》出臺的背景下，強化競爭政策的試點和實施，將競爭自由便利制度納入自貿港市場競爭秩序規則體系，成為自貿港優化營商環境的重要指標。

二、中國特色自由貿易港競爭政策發展面臨的挑戰

當前海南自貿港乃至我國境內競爭政策發展過程中面臨的挑戰，需要在對比域外其他國家或地區競爭政策發展實踐的基礎上進行經驗的分析總結與借鑒。韓國公平交易委員會（KFTC）的成立是該國競爭政策落實的重要成果，相關行政機關在實施制定或者修改市場價格標準、限制市場流動、實施不合理的卡特爾等不符合競爭秩序的規章制度或批準含有不正當競爭的措施前，應征詢KFTC的專業意見，KFTC針對其認為不符合競爭秩序的措施或條款，有權建議相關行政機關進行補充或修改。[3]日本通過本國的《競爭政策評估法案》，對國內涉及競爭的法律法規從政策實施效果、評估結果及政策的可替代性等方面進行分析，以實現本國法律法規對市場主體及競爭行為的有效規制。[4]澳大利亞通過《競爭原則協議》的制定對相關競爭行為的指導原則進行詳細的規定，同時以《競爭原則協議》為根據，審查國內的現行立法是否含有競爭限制因素，旨在規避通過立法限制競爭的風險，維護競爭秩序的公平自由，并以相關的成果及經驗進行自上而下的改革，逐步推動和實現地區政府立法的競爭化和法治化。

通過域外競爭政策制度的比較及立足國內營商環境發展的實踐，海南自貿港在競爭政策發展的過程中，競爭審查不到位、產業政策與競爭秩序發展不協調、行政性壟斷等限制競爭的現象仍然存在。在大力提倡人員進出自由、競爭自由、信息自由，發展共享經濟、“數字海南”的背景下，市場化不充分不同步的弊端仍然阻礙著海南競爭秩序和營商環境的優化。當前，自貿港內市場主體不充分，市場客體的流通性不足，市場交易信息仍然存在不透明不對等的現象；其次，行政性壟斷現象依然存在對“市場繁榮”景象的認知失真，；再者，市場機制規制與規制科學性實效性仍有待完善，競爭政策與產業政策發展不協調。針對自貿港競爭環境發展面臨的不足，創新競爭體制，強化競爭政策基礎性地位，保障競爭自由便利以優化營商環境，是海南自貿港競爭政策制度創新要求下亟待解決的問題。

三、中國特色自由貿易港競爭政策制度創新

（一）完善公平競爭的審查制度

強化競爭政策的基礎地位，意味著政府政策體系的建立需要立足競爭政策的健全，政府政策的出臺需要經過公平競爭審查。在我國，作為競爭工具之一的公平競爭審查制度，應與《反壟斷法》等其他競爭工具有機結合，旨在進一步完善和細化反不正當競爭法律制度。海南建設自貿港亟須創設行政體制新優勢，構建公平競爭審查新制度，引入國際化的評估模式，以發揮公平競爭審查制度對營商環境的優化作用。首先，構建第三方評估模式，細化糾錯機制。對于在自貿港內進行的競爭活動，制定符合公平競爭要求的考核標準，并針對競爭結果展開定期評估。可通過與國際專業評估機構合作等方式來保障評估結果的公正性及專業性，對積極的評估結果予以肯定，對不符合規范的評估結果以清單方式列明并附上詳細的、有針對性的整改計劃。[5]其次，建立公平競爭監督及責任追究機制。經濟活動中的任何單位和個人可針對出臺的政策措施中未進行公平競爭審查或違反審查標準的情況向政策制定機關的上級機關或反壟斷執法機構反映，對于嚴重違反競爭審查要求的主管人員和其他直接責任人員，要依法依規地追究責任并給予處分。最后，完善公平競爭信息公開交流機制，合理利用海南自貿港競爭政策成果，發揮競爭政策試點省份的作用和優勢，公開競爭評估結果及相關實踐成果信息，為國內其他省份競爭制度的推行提供可復制可粘貼的經驗。[6]公平競爭審查制度的創新是落實自貿港競爭政策的重要組成部分，是實現市場競爭要素的充分涌流，維護公平自由市場秩序的應有之義，通過公平競爭審查以規范政府相關行為，保障市場對于社會資源配置的決定性作用，全面優化營商環境。

（二）深化行政性壟斷排斥制度

消除行政性壟斷的本質就是要處理好政府與市場的關系。探明《反壟斷法》的立法宗旨可以發現，在判斷行政壟斷時，應重點關注行政行為是否產生排除、限制競爭的效果，是否破壞了市場的公平競爭秩序，是否損害了消費者及社會公共利益，并阻礙了市場經濟的健康發展。[7]海南建設自由貿易港，堅持和深化行政性壟斷排查制度，是維持市場競爭秩序平穩有序運行的關鍵。第一，實現行政性壟斷排斥制度與公平競爭審查制度的有機結合。確定和細化公平競爭審查的具體標準和程序，明確海南在針對行政性壟斷行為進行審查的過程中所應遵循的法律依據和審查的具體對象。同時建立行政壟斷的“事前預防”機制，以彌補當前《反壟斷法》僅對行政壟斷進行“事后規制”的不足。通過建立行政壟斷的“事前預防”機制，對國家機關制定中的政策措施進行公平競爭審查，從源頭防范行政壟斷行為的產生，實現公平競爭審查制度“事前預防”與《反壟斷法》“事后規制”的有機結合，最大限度地減少政府對經濟的過度干預。第二，完善行政壟斷懲罰性賠償機制。通過適用對象、案件范圍、賠償數額等具體規則的明確以實現對行政性壟斷行為的規制，提高行政性壟斷受害者的維權積極性，抑制潛在性的行政性壟斷行為的同時維護市場公平競爭秩序[8]。發揮行政壟斷懲罰性賠償機制對行政性壟斷受害者的救濟作用，使受侵害主體的損失能得到有效彌補。[9]此外，結合公平競爭審查制度的實施效果及第三方評估結果，科學評價在海南自貿港內發生不合理排除、限制競爭的階段情況及其防治力度后，以評價結果作為參考，形成可復制可推廣的行政性壟斷排斥經驗，發揮海南作為競爭政策試點的作用。

（三）建立競爭政策與產業政策協調機制

確立競爭政策的基礎地位，需要海南調整競爭政策與產業政策的關系，以競爭政策為基礎加快推動自貿港產業政策的創新與轉型。設立海南自由貿易港產業政策委員會，以產業政策的制定輔助相關行政部門產業政策的執行。產業政策委員會成員應由反壟斷委員會專家擔任，保障相關人員的專業性，避免行政部門出于個人利益制定有違公平競爭原則的政策。把公平競爭作為政策制訂的基本理念，在立足《反壟斷法》立法原則的基礎上推動選擇性產業政策向功能性產業政策轉型，逐步在海南自貿港內形成競爭為本、公平至上、兼顧效率的市場秩序及營商環境。將公平競爭審查嵌入到產業政策制定的程序與機制中，有利于產業政策遵循公平競爭的基本原則，有利于產業政策與競爭政策的互補與協同，有利于產業政策制定者與競爭政策當局更為深入地交換意見及溝通。相關產業政策的制定者在政策構建與探討的過程中，應與相關利益群體或其他政策參與者對政策的制定出臺進行全面充分的論證，保障論證結果的廣泛性與專業性，為海南自貿港競爭政策的制定與實施提供更為準確的判斷依據，以此推動公平競爭新秩序。在建立產業政策委員會的基礎上，推行海南自貿港審議會制度，由反壟斷委員會的專家或代表擔任審議會委員，產業政策草案提交產業政策委員會表決之前，須經由產業政策審議會這一前置程序先行審議，取得較為一致的意見后再提交委員會。產業政策審議會議應秉承公正透明的原則，開辟公眾線上線下的參與模式，將所有評議意見記錄在案，防范和化解政策制定過程中扭曲與限制競爭的風險，以符合競爭原則的產業政策為保障，推動海南自貿港競爭有序、公平自由營商環境的建設。

四、結語

競爭政策體制創新，不僅是確立競爭政策基礎性地位的基本要求，也是市場體制機制改革的重要依托。自由貿易港深化競爭政策試點，要立足相關法規制度的立法精神與指導思想，充分認知海南當前在營商環境尚未優化、行政性壟斷依然存在、競爭政策與產業政策發展不協調等方面面臨的挑戰。完善公平競爭審查制度，探索創新型自由貿易港市場競爭狀況評估機制、行政性壟斷排斥制度及競爭政策與產業政策協調機制，充分發揮海南強化競爭政策試點省份的作用，著力優化營商環境，保障公平有序的競爭秩序，以創新型體制機制改革為我國競爭政策的發展提供可復制、可參考的經驗。