行政協議救濟路徑探析

新疆大學法學院 陳紫娟

行政協議作為行政機關進行公共事務管理的新方式，是指行政主體為滿足公共利益的需要以及實現行政管理的目的，同其相對人溝通商議，意思表示一致而達成的設立、變更或終止某種法律關系的協議。不同于以往傳統的單方行政行為，雙方在商榷交流中充分表達意見，促進雙方相互理解，優化行政管理效能。

一、我國行政協議救濟的現狀

（一）側重于對協議當事人權利的保護

出于在行政協議中，協議雙方地位的不平等，公民、法人及其他組織往往處于相對弱勢地位的考量，為盡可能平衡這種落差，2015年《行政訴訟法》第十二條第一款11項將行政協議作為受案對象，第七十八條規定在符合一定條件下，對協議當事人提供司法保護，最新《行政訴訟法司法解釋》的第六十八條也有相應規定。除此之外，最新出臺的《行政協議司法解釋》就協議當事人的權利相較于以往法律及適用解釋作出更為細致和全面的保障性規定。第一，明晰了協議的定義、范圍和訴訟主體資格，有效合理地保證當事人的訴訟權利和其他合法權益；第二，堅持當事人的訴訟原則、全面管轄原則和充分賠償原則，有利于為當事人參加訴訟提供便利條件，減輕訴訟負擔，使個案盡可能地實現公正審判以及彌補協議給當事人造成的實際損失；第三，明確規定在不同情況下對行政協議的效力作出不同判決，在個人利益與公共利益中維持相對平衡；第四，規定針對行政主體行使優益權的合法性進行司法審查，防止行政主體利用該權力實施損害當事人利益的行為。

（二）行政機關的法律救濟初步發展

行政機關依照法律規定被賦予優益權，這是由行政協議的行政屬性決定的。其行使主要體現在行政機關在行政協議的訂立與履行過程中享有監督、引導、指揮和制裁相對方的權力，甚至在一定條件下可以單方解除或終止協議。前者是為了行政協議能夠依照約定實現相應的行政管理目的，后者的單方行為則需要受到嚴格限制，避免造成相對方利益受損的風險。第一，以協議妨礙公共利益和行政管理目標的實現或出現法律政策的重大調整為前提；第二，行政機關作出單方調整或解除是應當向相對方針對公共利益的詳細情況進行說明；第三，行政機關的單方調整應當遵循比例原則，將由此調整給公共利益和相對方個人利益的損害等消極影響降到最低；第四，如果給相對方造成了損失，應當依法或依約定進行補償。現實中有不少因優益權行使，相對方訴至法院的情況發生，如在“何勝貴訴貴州省銅仁市碧江區人民政府、貴州省銅仁市碧江區燈塔街道辦事處房屋征收補償協議一案”中，因政府城市規劃出現政策調整，雙方在房屋征收補償中異地安置的約定被廢止。

在《行政協議司法解釋》公布之前，出現協議當事人不作為的情形時，不存在行政機關救濟一說更遑論救濟途徑，我國行政法僅規定協議當事人有權起訴履行存在瑕疵的行政主體，而協議的行政主體一方不具有行政訴訟的原告主體資格，不能就行政當事人履行瑕疵提請訴訟救濟。在這種情形下，國內不少學者認為，行政協議雙方的法律救濟并不公允，對當事人的保護過于側重，行政主體的權利也需要一定救濟途徑，法律救濟的兩極分化，最終會造成公共利益的損害等，因此，學界針對行政機關救濟提出不同途徑和解決辦法，如行政訴訟救濟、民事訴訟救濟和行政制裁救濟。除此之外，也有的學者提出，通過仲裁或調解的方式救濟協議的履行。

行政機關救濟在立法上的缺失導致在司法實務中，針對行政協議發生“官告民”案件人民法院沒有相應的處理標準，就會導致“同案不同判”，影響司法公正。比如在“浙江省平陽縣國土局訴該縣美得公司行政協議糾紛案”中法院以“不屬于民事訴訟受案范圍”為由駁回起訴，而在“巫山縣抱龍鎮政府訴扶江行政協議糾紛案”中，法院依據民事訴訟法判決協議相對人承擔違約責任。直到《行政協議司法解釋》第24條規定的出現，行政機關才有了相應的行政協議救濟方式：行政協議相對人不履行義務時，首先，行政機關對其進行催告；其次，若催告后仍不履行，行政機關享有法律法規賦予的優益權的，可以依法作出處理決定，沒有被賦予的優益權的可以作出要求履行的書面決定；最后，若相對人收到決定后在一定期限內既沒有申請復議、提起訴訟，也不履行的，行政機關可以向法院申請非訴執行。法院全面審查協議認為合法，且協議內容具有可執行性，則準予執行。該規定具有一定的合理性，一方面，行政機關先自行處理有利于提高協議履行效率，減輕司法負擔，避免司法資源的浪費；另一方面，最后申請法院非訴執行，顯現出我國司法救濟的被動性，同時由司法機關對協議進行合法性審查，體現了公正價值，提升了協議當事人的信賴度。

（三）行政協議第三人權利救濟的缺失

我國有關行政協議的規定主要是圍繞行政機關和協議相對人，對于協議雙方以外的第三人的規定較少，至于第三人的權利救濟更是幾乎空白。我國《憲法》規定了公民因國家機關及其工作人員的侵害受損時有取得賠償的權利。這也為行政協議第三人獲得權利救濟提供憲法支撐，《行政訴訟法》第二十五條規定利害關系人同樣享有訴權，可以作為協議第三人尋求司法救濟的法律支撐，第十二條第一款的第5項，為承租人作為第三人對房屋征收征用補償決定不服提起訴訟提供可能，第8項則作為協議第三人認為有關行政協議致使排除限制競爭后果的發生損害其個人利益而提起訴訟的法律依據。至于新公布的《行政協議司法解釋》并未針對協議第三人的權利救濟作出相應規定。

可見，我國對于協議第三人權益的保護尚且處于摸索階段，盡管實務中已出現相應問題，但我國的學術研究和立法領域對此仍關注較少，未形成科學系統的理論構架和立法準備，我國的行政協議第三人權利救濟之路任重而道遠。

二、我國行政協議救濟的不足

（一）協議的訴訟范圍尚待明確

就最新的《行政協議司法解釋》來看，我國采取“概括+列舉”的方法界定受訴范圍內的行政協議，除了第一條的總體歸納概括外，第二條列舉了具體五種協議以及規定了“其他行政協議”的兜底條款，盡管看似面面俱到，但其中的“其他行政協議”的范圍并不好把握，在實際運用中帶來難度很大。我國實務中除法律明確規定的五種協議外，還包括有科研合同、公益捐贈合同、行政獎勵合同、政策采購合同、政策信貸合同等，對于這些合同適用何種訴訟程序仍未有切實規定。

另一方面，從司法實踐來看，這種規定不明確性也就決定了裁判標準和范圍的界定不明確，在實際上賦予了司法機關較大的自由裁量權，這就會導致同類型的案件在不同法院由不同法官審理會作出不同的處理，不符合法治中的公正價值，稍有不慎都將會損害公眾對司法的信任。除此之外，未對這種裁量權進行限制約束，可能會滋生腐敗，給協議相對人的利益帶來損害。

（二）制裁權的行使缺乏公眾監督

行政協議與民事合同的顯著區別之一就在于前者會影響到公共利益的實現，也就會涉及不特定第三人的利益，因此，從維護公民合法權益的角度出發，行政機關行使制裁權力時，應當保障公民的知情權和監督權，通過一定的程序機制設計，將權力納入社會監督的范圍內，確保制裁權依法行使、合理行使，推動法治政府的建立健全，防止權力滋生腐敗，維護協議相對人權益以及公共利益。

目前，我國法律規定行政機關享有優益權包括其中的制裁權，但尚未對該權力的制約和監督方面加以規定，因此還需要對此進一步完善。

（三）協議第三人的權益救濟欠缺明確的法律規范

在房屋征收補償中，承租人合法權益的保障問題在2015年修改《行政訴訟法》實現發展，規定其可作為利害關系人對征收補償協議有異議的，享有訴訟資格，也可在行政相對人提起的訴訟中作為第三人參加。相比以往，這次修改對于協議第三人權利救濟具有重要意義。

但在這方面的救濟我國法律還尚處于初步階段，雖然《行政訴訟法》為協議第三人提供了司法救濟途徑，但在實踐中協議第三人采取司法手段前的其他救濟途徑并完善，比如根據我國現行法律法規的規定，一方面在征收補償中與征收人對話商榷的聽證或評估等環節，承租人的可參與度普遍不高，這實際上阻礙了其就征收補償對自身利益影響的知情權和表達權的充分行使；另一方面，承租人針對房屋征收給自己造成的利益損失尚沒有明確的法律依據賦予其向出租人請求補償的權利，在實務中承租人往往最終自行承擔。完善立法為協議第三人權利救濟確定相應權利范圍和操作程序依據勢在必行。

三、行政協議權利救濟的完善建議

（一）進一步明晰和擴大協議的受案范圍

正如前文所述，我國行政協議受案范圍不夠明晰，實務中出現的其他行政協議種類未被明確列入其中，在司法實踐中容易造成混亂，因此，我國立法有必要拓寬在行政協議方面的受案范圍，依據司法實踐中積累相關經驗以及具有指導意義和參考價值的司法案例，將其他種類的協議參考各方面因素和實際情況進行篩選，明確規定在受案范圍中，為法院審理相關案件提供統一的裁判依據，提高行政審判效率的同時切實保障了協議相對人的利益。

（二）完善行政機關先行處理機制

《行政協議司法解釋》第24條實際上是為行政機關的法律救濟提供明確的法律依據，防止因協議相對方不作為給公共利益帶來損害。但同時，正因為其中也會涉及不特定第三人的利益，因此應當建立制裁公告制度，在制裁對相對人前，將行政協議中與公眾利益息息相關的信息、協議履行的進展以及行政機關的制裁措施通過一定方式向社會公告，保障公民的知情權和監督權，同時也是采取另一種方式督促協議相對人作為，實現協議訂立目的。

（三）彌補協議第三人權利救濟法律空缺

為構建和完善我國的法治體系，為公民、法人和其他組織提供更為全面的權利保障，有必要為受到行政協議影響的第三人提供合理健全的救濟途徑。可以在法律規定中為符合一定條件的協議第三人增設相應的程序權利，比如針對房屋征收補償協議，承租人被告知與其相關信息的權利、參與相應聽證的權利以及對協議中涉及自身利益部分與征收方溝通商榷的權利等，在法定程序中為協議第三人爭取和維護自身權益提供機會和條件。