城市社區生活垃圾分類的難點與對策

杭州師范大學經濟與管理學院 葉明軒

截至目前，城市生活垃圾產量達到了27097.2萬噸，城鎮生活垃圾無害化處理率為90.12%，其中設市城市94.10%，縣城79.0%，全國尚有67個設市城市和425個縣城未建成無害化處理設施。“垃圾問題”已成為制約城市發展、破壞生態環境、影響居民生活的社會問題。破解垃圾問題，我國大部分城市采取的主要攻略為大力發展垃圾處理技術，加大經濟投入。但從實效來看，垃圾問題雖得到了改善，但仍未從根本上得到解決。究其緣由，垃圾問題已不僅僅是一個技術問題，更是一個管理問題，應該從根源出發，把城市最末端的社區垃圾分類治理作為研究重點。

國內外研究表明，垃圾分類管理是解決“垃圾圍城”問題，實現“變廢為寶”的行之有效的方法。從2000年開始推行垃圾分類試點工作，部分地區也出臺了地方垃圾分類管理條例，但是分類效果參差不齊，且分類方法五花八門，各具特色。

一、城市社區生活垃圾分類的難點

20世紀80年代末90年代初，由于城市經濟的發展和居民消費方式的改變，城市生活垃圾種類和總量均大幅度提高。杭州市作為我國率先開展生活垃圾分類投放的城市，從1986年起開始探索生活垃圾分類，2015年被住建部列為垃圾分類示范城市之一，垃圾分類試點推行了十幾年，效果顯著，但也存在一些問題。如：全市開展“定時定點”分類投放模式的社區達到300個，但民眾參與度不高，政策落地實際效果并不好，垃圾分類依然處于補貼引導階段；社區在垃圾分類和清運監督過程中的混裝混運問題依然沒得到解決，全市的垃圾分類仍然處在成長階段；垃圾分類面臨政府忙、市民看的問題，大多數市民未養成良好的分類習慣，遮遮掩掩，偷倒混倒現象嚴重。

（一）政府政策落地難

目前杭州垃圾分類在制度設計層面已形成了三級體系：一是法律法規體系，將垃圾分類的相關內容納入杭州市生活垃圾管理條例中；二是標準體系，建立了生活垃圾分類方法與標志標準等相關標準體系；三是實施體系，杭州市每年都會結合當前實際實施情況，出臺市區生活垃圾分類投放工作實施方案。

在整體的宏觀政策層面上，可以說是法律法規完善、標準體系明確、實施體系動態人性化，但也有現實的困難存在。

1.政府大包大攬模式是否長效

垃圾分類建立長效機制是一項系統工程，需充分協調頂層設計和操作層面等諸多環節，統籌規劃。杭州市垃圾分類起步很高，開始時用力過猛。從街道到社區，全面鋪開，費用全部由政府買單，年投入8000萬，包括垃圾袋、垃圾桶的配置。舉個例子：當停止了“免費垃圾袋”的供應，居民反應強烈，培養了長達4年的垃圾分類好習慣似乎有“一夜回到解放前”的感覺，在前期鋪設的很多垃圾分類網點也由于人員的無法長效性和人員消耗的成本過大而造成暫停、無人管理的局面。法律措施的設立并沒有使人們養成良好的習慣，標準體系的建立也由于人員管理上的高成本而無法進行下去。再有，垃圾分類許多地方都是政府唱獨角戲，在績效不明顯的時候會松勁。

2.政策法規執行情況較差

杭州市從法律法規、方法標準、實施考核3個層面對生活垃圾綜合管理提供政策扶持，政策扶持與政府投入相結合形成了杭州模式的驅動力。但是政策體系雖然全面，大多還停留在文件、表格層面，停留在逐級分解過程中，執行情況較差。在一些郊區，面臨著區域面積巨大，整體上的垃圾分類標準無法統一，推廣的難度巨大，資金的缺少加上管理費用無法落實，進而就會影響垃圾分類成效。

（二）社區監督管理難

1.人力資源配置不足

自2015年12月1日起開始實施“杭州市生活垃圾管理條例”以來，政府從分類方法、分類規定、分類管理部門、分類宣傳、教育、培訓、分類管理責任人及其職責等方面都進行了詳細的規定，并就監督管理及法律責任提出了明確要求，條例的制定及實施為杭州市垃圾分類投放工作的有效開展提供了法律保障。城市社區要在此要求下聯合城管、業委會、物業、社區委員會、環衛所實行多部門進行多元化共同管理，分派到人，責任分明，互相監督，聯合執法，但就是這樣具體的工作，也很難落實到具體的事務中去，社區在人員配置上存在明顯的短缺，部分人員身兼多職，崗位職責界定不清，很難扮演好自己的角色，由此也導致了垃圾分類工作的有效展開。并且，垃圾分類工作要派專門的人員在垃圾房旁邊進行引導、指導和強制執行罰款管理工作，工作時效長，工作環境艱苦，很難做到全天候進行。

2.人員變動幅度較大

從2016年初始，杭州市主城區的部分社區根據“杭州市生活垃圾分類方法與標準”的文件結合本社區的實際情況制定了符合該社區的治理標準，細化了末端的管理工作，同時也加大了基層管理的難度?；鶎庸ぷ鲏毫υ谥饘蛹哟a的同時，人員的薪資待遇和升職途徑卻沒有一并的進行調整，多數社區基層工作人員都是臨時工和志愿者，工作接續能力弱，連續性差，很難進行整體性的工作，部分人員代表政府但卻沒有執法權，只能作為輔助人員進行工作，工作態度消極，應付差事，不能有效地進行垃圾分類管理工作。

（三）居民養成方式難

杭州市為了推廣垃圾綜合管理，在電視、網絡、廣播、報紙等媒體編制專題欄目進行宣傳，垃圾分類居民知曉率高達95%以上，居民參與到各個活動中的積極性很高。但是宣教只停留在表面，與垃圾分類管理的具體實施聯系不緊密。居民由于無法掌握垃圾投放的時間，為了方便，也出現了更混亂的垃圾亂扔亂放的現象，不少垃圾站的邊上出現了零散分布的垃圾袋，嚴重影響市容市貌。

二、對策建議

我國的垃圾分類尚處于探索階段，還沒有形成完善的管理和處理體系，在后期的研究探索過程中，應結合當前已有的垃圾分類工作基礎，借鑒部分試點城市取得的成功經驗，總結提高，很有必要。現就城市社區生活垃圾分類管理發展方向提幾點建議：

（一）加速落地社區生活垃圾管理辦法

合理的管理辦法是實現垃圾分類工作落地的重要保障。城市生活垃圾分類是一個自上而下與自下而上的雙向推動過程，不僅關系到社會環境、政治穩定、經濟發展等宏觀方面，也與個人行為方式、生活習慣、文化傳統等私人領域密切相關。要統籌多元主體共同參與，結合社區的實際情況擬定適合本社區的管理辦法，共同推動垃圾分類工作。政府主導保障了相關法規標準、實施細則的實施，社會參與有助于我國垃圾分類技術的提升，實現垃圾分類全民參與,共同促成這項公益事業。

（二）實行有效人員監督管理體系

從治理體系看，一個社區適合哪種體系，與該社區人員構成、生活工作方式、經濟發展水平有關，故在實際操作中應結合各地實際，制定差異化的人員監督管理體系，分梯隊對不同社區進行歸類，找出最適合他們的標準，合理劃定垃圾分類范疇、類別、要求、方法、收運方式等配備專職人員。

（三）推行獎懲制度幫助居民養成良好的生活垃圾分類習慣

已有調查表明，我國多數地區前端要求居民進行垃圾分類，但管理的時候不嚴格，不能很好地糾正居民在垃圾分類中存在的錯誤行為，由此造成垃圾分類習慣難以養成；還有部分地區雖實現了垃圾分類投放，但多是工作人員耗時耗力親自挑揀分類，沒能幫助居民樹立正確的垃圾分類目標，造成居民垃圾分類有所依賴，垃圾分類工作做表面文章，沒有起到實質性作用，達不到應有的效果。故應加強獎懲環節的銜接。調動垃圾分類者的積極性，提升居民垃圾分類的動力，逐步建立垃圾分類習慣。