濟南高品質城市空間治理規劃策略與實踐——以濟南市“生態修復、城市修補”規劃為例

濟南市規劃設計研究院 李硯芬，朱昕虹

一、引言

城市治理是國家治理體系建設和治理能力現代化的重要內容，是實現人居環境高質量發展，提升城市空間品質的重要路徑。“城市雙修”即生態修復、城市修補，是存量規劃時代空間治理的新方法、城市更新的新模式，不僅是一項規劃轉型的有效實踐，更是全面提升城市綜合治理能力，推進城市生態文明建設的有力實踐，主要也是基于我國追趕期快速發展階段出現的無序生長、粗放開發、環境惡化等城市問題而提出的。

“生態修復”指用再自然化的理念，修復重建城市中被破壞的山水、濕地、植被等自然環境，逐步恢復和提升城市生態系統的自我調節功能，改善生態系統功能和人居環境質量；“城市修補”用更新和織補的理念，以系統的、漸進的、有針對性的方式，修補完善城市功能設施、空間環境、景觀風貌等，提升城市宜居環境和品質活力。

2017年7月，濟南市被列入國家第三批“生態修復、城市修補”試點城市，通過生態修復、城市修補，著力解決城市病等突出問題，完善城市治理體系，提高城市治理能力，促進城市轉型發展，不斷提升城市發展的持續性和宜居性。本文將從濟南市地域特色和面臨的主要問題入手，構建濟南市“城市雙修”的規劃策略和體系，在此基礎上，提出市高品質城市空間治理的規劃策略與行動。

二、濟南市地域特色及主要問題

（一）地域特色

濟南北跨黃河，南依泰山，是國家歷史文化名城和著名的“泉城”。濟南市因泉而生、泉城共生、古城與商埠東西并舉，中心城范圍內擁有山體150余座、河流100余條，“南山、中城、北水”的城市形態和“山、泉、湖、河、城”有機融合的城市風貌極具特色。城內泉水串流于街巷與民居之間，構成泉城獨具特色的“家家泉水，戶戶垂楊”的生活環境，是獨一無二的“山水泉城”。

（二）主要問題

1.生態資源方面

（1）南山北水，邊緣及總量退化。南部山區及黃河沿岸地區生態現狀優良，但主要生態功能區邊緣生態資源退化現象依然存在，林地、草地、水域、濕地等自然生態資源總量近五年呈現下降趨勢，且禁建區、限建區內仍存在部分村莊、違建和裸土等待治理情況。

（2）“點、面、廊”，隔離作用及節點環境有待提升。南部群山為“面”，梳狀河網為“廊”，獨立山體及湖泊濕地為分散的“點”。主要梳狀河流廊道整體生態現狀優良，局部出現沿岸植被帶小于30米的瓶頸區段與卡口節點，河流生態效益與生態隔離作用難以發揮；中心城12處重要郊野公園中，4處節點生態品質亟待修復。

（3）公共綠地系統性及人性化有待加強。中心城范圍拆違建綠成效顯著，但區域間綠地配置存在不平衡現狀；城市綠道、綠廊建設有待推進，綠地系統性不足；社區公園數量、游憩健身等人性化設施缺乏。

（4）泉水重點滲透帶受城市建設影響。泉水是濟南最具特色的生態資源。目前來看，泉水保護體系逐步完善，但直接補給區受建設硬化影響，泉水入滲能力逐年下降；重點滲透帶中有5條已完全被城市建設所覆蓋，剩余19條滲透帶內已建已批面積占比30.6%，現已啟動搶救性保護措施。

2.城市建設方面

（1）街道級設施配置不足，新舊城區分布不均。城市養老設施短板明顯，基礎教育設施大班額、用地標準化等問題突出；街道、鄰里兩級設施亟須加快配建；雨污水老舊管網、電力電信架空線路存在一定安全隱患。

（2）交通時段性擁堵，公交、慢行系統有待提升。舊城區內仍舊存在高峰期常發性擁堵；中心城現狀路網密度4.88km/km2，公交線網密度約0.92km/km2仍舊偏低，站點500m覆蓋率和公交服務水平有待提升；現狀機動車和非機動車隔離不足，慢行環境亟須提升；老舊小區停車設施缺乏，管理有待加強。

（3）城市形象與景觀風貌有待提升。泉城特色風貌帶、沿高鐵、高速、高架等重要廊道空間秩序及濱水空間活力有待進一步提升與塑造。

（4）歷史文脈與特色資源有待凸顯。商埠區、古城核心區的文脈與特色挖掘不足，業態指引及立法保護亟須加強，風貌特色有待彰顯。歷史城區功能有待提升，現狀功能以居住為主，與形象定位不符。古城內道路狹窄，市政設施配套較為困難。歷史城區的人口密度較大，仍需疏解。

三、規劃策略與體系

基于目標與問題雙導向，以“外修風貌、內修民生”為總體規劃方向，構建“上顯特色、中修品質、下解問題”全方位的修復與修補策略，統籌“生態環境、城市功能、景觀風貌”三個系統。

（1）生態環境系統。遵循獨特自然稟賦條件，劃定生態控制線，構建生態安全格局，統籌山、水、林、田、湖、草的系統治理，大力推進山體、河流、濕地、林地、工業廢棄地的生態修復，嚴格保護生態基底，提升生態系統質量和穩定性，促進人與自然的和諧共生。

（2）城市功能系統。重點堅持問題導向，填補城市市政基礎設施、公共服務設施欠賬，提高城市綜合承載能力和群眾生活舒適度。實施治堵攻堅，推進城市高快速路網、城市道路、公共交通、慢行系統建設，提高綠色出行比例，有效緩解城市交通擁堵問題。

（3）景觀風貌系統。突出“中疏”戰略，推進城市更新，全面加強城市設計，大力開展違法建設、廣告牌匾、老舊小區、街景和路口通道整治，實施特色街區綜合更新、見縫插綠、裸土覆綠工程，促進千年古城、百年商埠復興，塑造山、泉、湖、河、城有機融合的城市風貌特色，提高“現代泉城”美譽度。

四、生態修復策略與實踐

生態修復系統以保護生態本底為基礎，實施山體、水體等重點實施兩大修復行動，突出地域特色藍綠空間的結構。

（1）山體生態修復行動。以“山體復綠、青山入城”為總體目標，實施山體保護線、建立保護名錄劃定、破損山體治理與山體植被修復、城區山體公園及環山綠道建設等山體生態修復行動。

（2）水體生態修復行動。以“拓展生態走廊，重塑生態水岸，實現水體功能的全面修復與提升”為總體目標，實施緊扣北跨戰略、構筑沿黃生態走廊，提質拓展梳狀濱河生態走廊、打造層次分明的生態隔離體系，提升湖庫濕地等生態節點、改善區域生態環境等水體生態修復行動。

五、城市修補策略與實踐

重點針對問題較為集中的老城區，圍繞公共服務設施、交通出行、風貌提升、特色塑造、核心區域等方面，實施五大行動，讓“疏”與“補”動態結合，實現城市有機更新。

（1）完善公共服務設施行動。以“統籌民生設施建設，推進重點項目落地，構筑十五分鐘生活圈”為總體目標，實施優化提升城市服務功能、推進齊魯醫科大學等具有區域輻射力和影響力的大型公共服務設施建設，統籌民生設施建設、推進基層綜合性文化服務中心網絡體系建設，完善街道及鄰里設施配置、打造居民方便快捷生活圈等公共服務設施完善行動。

（2）提升出行便利度行動。以“完善路網體系，緩解交通擁堵，提高運行效率”為總體目標，實施結構性路網完善、打通城市斷頭路、改善交通微循環，完善城市公共交通規劃、推進軌道R1線建設，完善慢行系統網絡、提升停車服務管理水平等出行便利度提升行動。

（3）提升城市形象風貌行動。以“彰顯城市特色、打造精品廊道、塑造泉城風貌”為總體目標，實施沿“高速、高鐵、高架”等重要廊道、泉城特色風貌帶及千佛山景區等重點區域風貌提升工程，華山—白泉等水系景觀塑造工程等城市形象風貌提升行動。以“打造幸福街巷，共享宜人空間，提升市容市貌”為總體目標，開展1+5特色街區等街道景觀提升工程，加快老舊小區改造及開敞空間形象塑造，提升市容市貌。

（4）塑造歷史文化和泉水特色行動。以“挖掘古城、商埠文化底蘊，凸顯泉水獨特風貌，全面復興歷史城區”為總體目標，實施古城歷史文化街區、商埠區保護與更新等歷史文化復興工程，泉水申遺及泉水街巷、民居修繕，強化重點泉池及特色節點塑造，打造具有獨特品質的中央泉水區，凸顯泉水特色風貌等特色風貌塑造行動。

（5）提升“一湖一環”核心區及城市重點區域風貌行動。以“點亮一湖一環，激發重點區域活力，體現獨特歷史韻味和文化特色”為總體目標，實施打造“泉城夜宴”及“明湖秀”水景表演，解放閣、百花洲等標志性節點風貌提升和文旅融合工程，突出泉水生態特色，加強業態指引，營造豐富多元的城市活力中心等重點區域風貌提升行動。

六、結語

在當前城市發展轉型的宏觀背景下，生態修復、城市修補不僅是一項規劃轉型的有效實踐，更是全面提升城市綜合治理能力、推進城市生態文明建設的有力實踐。濟南通過制定“生態修復、城市修補”規劃探索高品質城市空間治理策略和實踐，并提出了具體實施保障機制，有效指導了全市的空間建設高質量發展和城鄉發展品質的提升。