道光年間揚州水災救濟述略

蘇州大學社會學院 李敏

清朝道光年間，水患嚴重，受災面積廣，各省水災頻發，災荒呈現出愈演愈烈的態勢。道光元年，京畿直隸地區連續發大水。道光三年，蘇浙皖等省發生較為嚴重的水災，其余諸省亦有災情，受災范圍幾至全國，史稱“癸未大水”，此后水災持續發生。揚州府道光年間屬江蘇省管轄，地處平原，水網密布，大運河溝通南北水系。由于氣候溫暖、降水豐富，常受水患侵擾。中下游地區地勢低洼，易形成淤塞，每逢汛期，高郵湖漲水，揚州府境內民居多被淹沒。而揚州府作為兩淮鹽商的主要聚集地，經濟繁華，頻發的水災使官府采取了多種措施。

一、道光年間揚州水災概況

清道光時期，揚州府屬江蘇省，領江都縣、甘泉縣、儀征縣、高郵州、興化縣、寶應縣、泰州、東臺縣，俗稱“揚八屬”本文所指揚州即以上地區。晚清時期，長江水災日益劇烈。道光三年和道光十三年的兩次特大洪水就發生在長江流域，使清王朝元氣大傷。道光三年“泰州大雨，平地水深數尺，禾稼盡淹”。馮桂芬有言：“至道光癸未大水，元氣頓耗，商利減而農利從之，于是民漸自富而之貧。”道光二十年至道光二十四年，長江湖北段水患連續發生，道光朝最后三年即道光二十八年至道光三十年，東南各省與長江中下游地區，連續三年發生特大水災，其中以江蘇省災情最重。《道咸宦海見聞錄》中有言：“接南中家信，金陵、儀征一帶……哀鴻遍野，百姓其魚。”道光二十九年，長江中下游流域三江（江蘇、浙江、江西）、兩湖（湖南、湖北）、安徽大水災。時江蘇巡撫傅繩勛在奏折中稱：“本年江蘇省入夏以來，陰雨連綿，低洼積水無從宣泄……其江、淮、揚等屬，亦因疊邇驟雨，兼之江潮盛漲，水勢有長無消，比之上年尤甚。”

二、官方救濟措施

道光年間，清政府已經形成了一套比較完整的水患賑濟程序，若地方上遭遇水災，地方官員要逐級上報災情，上報后還要查核受災程度與成災分數。部分地方官更是倡導州縣官要親自調查，以防里保從中舞弊:“一家而分為數戶，書吏又藉詞折算數口而只給一人。”成災分數即清朝規定，受災是分等級的，五分至十分者算成災，五分以下不算。地方官還要審查受災民戶，劃分等級，最后才是中央政府按照這些憑據進行賑濟。當然，水災救濟措施不僅僅局限于賑濟，道光年間揚州水災官方救濟措施還有蠲緩、賑濟、調粟、安輯等。

（一）蠲緩

蠲緩是指遇災蠲免或者緩征錢糧，這是清代重要的救災措施，即將全部的征額分為十分，蠲緩的數量和緩征的時間是由受災的分數決定，受災五、六分的免十分之一，受災七分的免十分之二，受災八分的免十分之四，受災九分的免十分之六，受災十分的免十分之七。若有災情異常嚴重的，進行特殊加免。各省隨地丁征收的耗羨，也可按照受災分數進行適當免除。緩征錢糧與蠲免有根本區別，受災程度略輕的地區一般采取緩征的措施，對應征的地稅、丁稅等暫緩征收，若該地區連年歉收，可延長緩征期限或者將緩征稅一并蠲免。道光十一年十月十七日,又“加恩將揚州府屬之高郵、泰州、東臺、江都、甘泉、儀征、興化、寶應,太倉州屬之崇明等二十六州具衛,查明極、次貧民戶口,分別給賑。貧生、兵屬、饑軍一律查辦。概以折色散放,照例每大口給銀一錢五分，小口給銀七厘五分,小建扣除”。上述各州、縣成災分數為五分者，本年應征收的地稅、丁稅等按分蠲免，這些地區中有經核查后不成災的地方，本年應征之雜稅，緩至來年秋后再征。

（二）賑濟

賑濟意思是用錢糧賑濟災民，如何分發，分發數量多少由成災分數決定。賑濟的形式主要有錢糧賑濟、煮賑、以工代賑等。且應賑不應賑之人是詳細分清的：“有微本經營與手藝得以資生者不入賑濟之列。”關于錢糧賑濟清朝有定例：地方上遇有水旱災害，先進行普賑，不論成災分數，不分極、次貧民，須先普賑一個月口糧，也被稱作正賑或者急賑。經過地方官員核查受災程度與成災分數，審查受災民眾，劃分極貧、次貧民眾后再加賑口糧稱之為給賑。受災分數為六分且為極貧戶的加賑一個月口糧，與七、八分次貧戶加賑情況相同；七、八分極貧戶、九分次貧戶加賑兩月口糧；九分極貧戶加賑三個月口糧。受災分數為十分的次貧戶加賑三個月，極貧戶加賑四個月，此為大賑。大賑過后，若民生依然艱難，地方官可上達中央，奏請再加賑濟，是為展賑。“臣等查，道光六年被災二十余州縣，共用過展賑口糧銀五十六萬余兩。”可見道光六年已展賑過五十六萬余兩，然道光十一年情形更加嚴重，十月水災，大賑過后又展賑六十萬兩。此外還有抽賑，遇災之時抽老弱孤寡難以存活之人賑濟。

煮賑這一形式即遇災之時賑粥，一般來說是以粥為主，但也有米糧不足兼以糊面代替的情況。“查從來救荒，每多煮粥，然粥廠需費較重。今擬兼用糊面，以濟不足。一廠之中，多設鍋灶，天明舉火燒水令沸，先將白面調以涼水，俟湯沸入面于鍋，隨入隨澆，即已調熟。隨煮隨給，不稍停留，此鍋甫罄而彼鍋又熟矣。事省費輕，亦以備隆冬煮賑之一法。”設立粥廠是清代煮賑的主要形式，且道光十一年提出設立粥廠要以民就廠和以廠救民兼行。另一種比較常見的賑濟方式是以工代賑，以工代賑這種方式比較特殊，可官方組織，也可民間鄉紳組織。官方組織的以工代賑，一般都是官方興辦工程，募民勞作，按日給以米糧或者錢財，多是從事水災過后補堤修壩等工作。“是秋，洪湖水漲灌入運河，大吏促啟東岸黃浦各閘，以資宣泄。云力陳其不可乃止……興修各壩，以工代賑，俾免流離。”“其高郵、馬棚灣一帶，據朱士彥奏，災民搭棚居住，挑土趁工，以資糊口，惟其中老幼婦女不能工作，環繞求賑。”總之，以工代賑可說是最為優良的賑濟方式，既可節省米糧，又可利用民力修繕因水災毀壞的堤壩，實是一舉兩得之策。

（三）調粟

調粟指的是調度糧食救濟災民，以維持災民基本的生活，常見的有異地調粟和調各個儲備倉里的糧食救援。“道光十一年七月二十六日內閣奉上諭:陶澍奏請借支各營餉銀一折。”“前經奏明籌項委員分赴鄰省采買米麥，已于河南省買得麥三萬石，米一萬五千石，現飭分撥災重各州縣，設廠平糶。”可見，調粟之策主作平糴之用，賑濟之策多用于救濟百姓口糧。然調粟一般就近先使用附近倉儲之糧食。“據江寧府屬之高淳縣詳請平糶谷三千石，淮安府屬之鹽城縣詳請平糶谷一千五百石，揚州府屬之高郵州詳請平糶谷一千五百石，東臺縣詳請平糶谷一千七百五十石，常州府屬之靖江縣詳請平糶谷四千石。各就六七等月折報糧錢價值，按照災地平糶章程，每石減銀三錢核實出糶。”道光十一年，江蘇省地區屢發大水，揚州地區自不能幸免于難，所屬高郵州與東臺縣因多次發生水患緣故，糧價頗高，米糧昂貴，百姓舉步維艱。江寧布政使林則徐等查看情形奏報，請求用常平倉谷減價出糶，以濟民生。調粟不僅限于水災之后，有時也可預先調運，起到一個備荒預防的作用。

（四）安輯

安輯指的是安頓災民，主要是指安頓流民。嘉慶道光年間災害頻發，揚州倚靠運河，經濟基礎雄厚，不少流民聚集于此。而流民良莠不齊，一旦聚集，容易滋事。道光帝明令要求地方督撫妥善安置流民，一般是就地安置或者是發給流民路費，遣其回鄉。一般先要查詢流民戶籍，令其回鄉等待賑濟，如果沒有戶籍村莊依托但是別處有親的，暫時可令其居親友處。對于年輕力壯之人另有政策：“年力壯強，愿往各處傭趁者，現飭地方官酌給錢文，派差押送下站，收取回照。下站亦照上站遞送，總令隨到隨行，分散其勢，不使停留滋事。俟田廬涸出，仍資送回籍復業。”除此之外，還有撫恤等。

三、結語

道光年間揚州因地理位置、治水遺留問題之故，水災頻發。然而盡管水災不斷，卻少有武裝起義、流民暴動之事，一方面基于朝廷的重視與官方賑濟的效率、地方官的得力，另一方面與民間救濟力量也分不開，政府力不能及之處民間多有救濟。這些救濟措施極大程度上緩解了水災帶給百姓的痛苦，緩解了燃眉之急。然而，由于晚晴吏治的腐敗，還是出現不少官員利用賑濟之機，行中飽私囊之事。或因冒報災戶領賑濟糧，或官商勾結，牟取暴利，“每逢平糶之處，即有奸丁蠹吏勾通商販乘機竊賣”。總而言之，道光年間揚州府水災救災活動中也是弊端叢生。

注釋

①《乾隆江南通志》卷6.第507冊.第273頁。

②《清實錄》.宣統元年.第60冊.第217頁。

③馮桂芬.請減蘇松太浮糧疏代作.《顯志堂稿》卷九.光緒二年校邠廬刻本。

④[清]方濬頤（修）.《續纂揚州府志》.同治十三年刻本。