國土空間規劃體系的發展與改革研究

韋向東，劉琳

1.陜西華地勘察設計咨詢有限公司；2.陜西西川都市景觀研究所

引言：近年來，我國國土空間規劃體系越發健全，不僅涵蓋了土地利用規劃、城市規劃、各功能區規劃等，也實現了各個空間的有效融合，并進一步展現國土空間規劃體系的重要指導性作用。但是在國土空間規劃的改革過程中，需要不斷應用各類政策制度對其進行設計領域的完善，因此城市作為國土空間規劃的重要陣地和平臺，需要不斷發揮城市規劃的作用，確保國土空間規劃體系健全發展。

一、城市規劃及國土空間規劃闡述

（一）城市規劃的興起

相比于其他學科領域而言，城市規劃領域的學科發展時間相對較短，早在國外針對城市規劃進行研究時，主要源自于“城市病”的治理與分析。在工業革命時代，越來越多的人口進入城市，再加上當時各西方國家城市內部的環境逐漸惡劣，人民居住環境、空氣質量等急轉直下，到了1909年第一部規劃法正式誕生，也為近現代城市規劃體系的發展和學科建設奠定了良好的基礎。而對于我國而言，我國現有的城市規劃學科發展起源于20世紀初期，中央也針對我國的工業城市規劃做出了一系列的指示和批示。直至當前，城市規劃學科越發完備，相關研究理論和研究系統也在充分發揮其作用。

（二）城市規劃的價值導向

在城市規劃進程中主要涵蓋了對于環境、實踐、問題以及變化四個維度的研究理論方向。首先在環境方面，城市規劃需要針對城市發展中所涉及的自然環境和建成環境等進行全面的分析與研究；其次在實踐方面，更加側重于城市規劃的實踐，需要應用在城市發展之中并有效實現問題的解決，并針對問題解決和實施效果進行有針對性的強化與提升；再次在問題方面，更加集中于當前城市發展進程中的各類沖突以及城市化發展中存在的各類復雜問題；最后在變化方面，城市規劃需要針對城市發展各類變化進行有效的評估，根據變化情況對城市未來發展情況進行合理預測，并進一步搭建對應性更強的物質程序與模型，可以實施情景模擬，以進一步保障城市規劃模型運轉效果的動態觀察效果。

（三）國土空間規劃

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）中明確指出，“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。”國土空間規劃更加強調“空間”，也就是對空間規劃的具體主體對象進行全面的明確，國土空間規劃需要深入貫徹“五級三類”的規劃要求。在國土空間規劃中，并不是對于相對抽象的邊界區位進行界定，而更加強調對于具體存在的空間開展有效的規劃工作，因此在社會發展進程中，國土空間規劃更具有現實意義和應用價值。可以通過對國土空間規劃體系的全面構建，以不斷促進我國治理體系和治理能力現代化發展，有效解決當前我國城市化和社會發展進程中存在的諸多問題，針對不同空間規劃中存在的矛盾進行有效解決。

二、國土空間規劃體系中的城市規劃作用

（一）始終保持城市規劃的全局性視角

近年來我國城市化發展的速度越來越快，但是不容忽視的是城市化的發展速度與實際城市規劃產生了一定矛盾和誤區，速度雖然越發迅猛，但是這也使得城市在整個發展進程中始終呈現出較多矛盾。針對此類問題，究其原因并不完全在于城市規劃的因素，但是二者之間同樣也存在必然的聯系。如果僅僅依靠規劃的相關手段對城市發展中存在的諸多矛盾和問題進行治理和解決，則難以實現可持續性發展的目標和成效。因此需要以當前城市的規劃為具體依托，有效解決城市規劃中存在的各類問題，真正實現全局性規劃的目的。

首先要以國土空間規劃體系為依據，不斷明確城市規劃的主要發展方向，嚴格貫徹國土空間規劃等相關要求，突出規劃體系的導向與控制作用，特別是針對城市功能區規劃以及土地利用規劃方面，要嚴格履行國土空間規劃體系以及相關法律的要求，有序開展城市規劃工作，進一步加深我國當前城市規劃進程中的深化改革，并有效實現規劃領域的現代化建設。此外要不斷提高土地利用效率，針對城市規劃布局中現有格局和土地資源進行全面的調研，并以調研結果為依據，協調好城市各個功能區的具體分布，有效解決以往城市發展進程中功能區規劃不和諧的問題。例如，針對現有工業區，要避免居民區劃入該區域內，為人民群眾的生活營造綠色可持續發展的環境空間。最后，保持城市規劃的全局性視角需要以居民意見為重要參考依據，可以積極引導居民參與到城市規劃以及國土空間規劃決策之中，讓居民提高城市規劃的參與感和獲得感，也能幫助廣大居民加深對城市規劃的理解和認知。

（二）在國土空間規劃體系中重視城市規劃的重要作用

當前我國所開展的國土空間規劃始終強調了城市規劃的導向作用，也就是在實際空間規劃中強化“三線”約束，并以此為重要依托，始終堅持綜合性原則進行城市的總體規劃，其中也要始終確保城市發展中的效益性原則，著力實現經濟效益與社會價值的有機統一。促進城市民生不斷改善，始終強化以人為中心的城市規劃要素和國土空間規劃體系發展核心，真正實現各類城市發展資源的優化配置。另外在城市發展進程中要始終強化城市規劃的“五個量”管控，也就是框定總量、盤活總量、強化質量、優化增量、限定容量，并以“五個量”為城市規劃以及國土空間規劃的重要前提，在此基礎上實現城市發展的新形式，幫助城市挖掘文化特色，實現全面化的功能定位，并在城市建設過程中針對各類問題開展有效分析，確保城市規劃與國土空間規劃能夠有效統一，并兼顧城市的整體品質和新時代背景下的城市轉型。

此外強化城市規劃在國土空間規劃體系中的作用和價值，可以實現城市規劃中的底層管控，例如在街道層面中嚴格落實城市規劃等相關要求，從人民群眾基本生活環境出發，廣泛了解群眾的生活需求，并確保城市規劃與各類需求緊密契合，更好地實現人民群眾對于城市發展中的多元化空間需求，有效打造生態宜居可持續發展的城市空間。例如在城市詳細規劃中，城市的各類空間產品需要始終以土地為重要發展核心，并根據城市空間產品的類別和品質、區間定位等進行嚴格的結構性管控，彌補城市空間產品現有短板，從更加細節化和微觀化的角度實現城市規劃的最大效用和價值。

（三）充分發揮城市中長期發展規劃的價值

當前我國根據國土空間發展規劃體系已經頒布了相關發展意見，其中已經明確指出國家國土空間發展規劃體系的首位要素在于發展規劃，而其他類別的規劃則同樣要以國土空間發展規劃為重要的依托和一切工作開展的前提。另一方面，在整個城市的發展進程中，城市規劃的核心同樣也是城市總體發展規劃。在總體規劃中要不斷提高對核心的重要認識，并在城市空間發展中和城市戰略性發展的角度，不斷提高對城市總體規劃的重視效果，確保城市總體規劃能夠有效推進城市的新時代發展，進一步推進城市社會效益和經濟效益的同步實現。

可以說，在城市規劃過程中，要充分發揮出中長期發展規劃的作用，始終保持長遠化的發展視角，可以針對城市的未來發展戰略等提出有針對性的社會建設意見和城市規劃部署，避免城市規劃不明確導致城市無法健全發展的問題。但另一方面如何充分發揮出城市中長期發展規劃的最大作用和價值，需要各地區在城市現有中長期發展規劃的基礎上強化研究與分析，結合城市的發展戰略，明確城市發展規劃以及國土空間規劃的相關細節和要素，有效推動城市的發展和進步。

（四）充分體現國土空間規劃體系中城市規劃的引領效果

從1949年我國建國至今，各級城市的發展速度越來越快，特別是二十一世紀以來，城市規劃領域同樣也實現了飛速的發展和演進，這也使得城市發展中城市規劃的作用和引領效果逐漸凸顯出來。城市作為地方事權的主要陣地，始終強化與中央之間的聯系效果，而城市同樣也需要處理好局部利益和大局利益，強化地方與中央之間的有效聯動，此外城市同樣也是人民群眾享受美好生活、創造美好未來的重要平臺與載體。因此需要在新時代背景中創設新型城市，要確保城市國土空間規劃體系中城市規劃的作用能夠充分發揮，實現城市規劃的引領效應。但不容忽視的是，現如今因為我國很多城市的發展缺少整體和全局的國土空間規劃內容，也無法實現對整個城市范圍的全覆蓋，因此以城市規劃為重點，強化其引領作用，能夠有效解決此類問題，并不斷提升城市規劃的特殊地位。可以根據人民群眾的基本生活需求以及對城市規劃的需求等多方面要素進行有效的分析，確保城市規劃與城市發展之間的聯系作用能夠充分展現，最大限度上煥發城市規劃的作用與價值。

三、結論

綜上所述，當前我國的發展已不可同日而語，在新時代發展進程中，國土空間規劃體系的建設需要始終強化實踐性、系統性、全局性等諸多特點，這也是我國發展中國特色社會主義的重要目標之一，但是如何強化城市規劃，確保城市規劃能夠助推國土空間規劃體系建設成為了社會各界廣泛關注的話題。對此本文深入探究國土空間規劃體系中城市規劃的作用，首先分析了城市規劃、國土空間規劃等相關學科發展與具體概論，并著重強化城市規劃具體對策，希望能夠為當前我國城市規劃以及國土空間規劃體系的發展提供必要的支撐與保障。