重大自然災害背景下的應急物流體系建設思考

中國消防救援學院 武俊峰

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、災害損失重、災害風險高。21世紀以來，我國平均每年因自然災害造成的直接經(jīng)濟損失超過3000億元，每年大約有3億人次受災[1]。當前我國自然災害防治能力總體還比較弱，做好應急物資保障十分必要。我國已成為“世界工廠”，物資生產(chǎn)能力有充分保障，如何將所需物資及時輸送到指定地點成為關鍵。構建基于重大自然災害背景的高效可靠的應急物流體系，可以為有效應對自然災害提供有力保障，助推我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。

一、應急物流的概念及特征

（一）應急物流的概念

應急物流是指針對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件做好預案，并在事件發(fā)生時能夠迅速付諸實施的物流活動[2]。這個定義存在一定的局限性，即限定了有預案和突發(fā)事件發(fā)生后。實際上，近年來非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生率呈現(xiàn)明顯的上升趨勢[3]，應急預案并不能覆蓋突發(fā)事件災情的全部要素。因此，應急物流很可能在無預案或無完善預案的情況下進行。其次，應急物流并非只限于突發(fā)事件發(fā)生后。隨著科技的進步，已可以做到對部分突發(fā)事件進行較為精準的預警預報。在此情況下，應急物流可在預警預報的同時展開。綜上，應急物流可以定義為，為避免或減輕已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的突發(fā)事件造成的損害而展開的緊急物流活動。

（二）應急物流的特征

應急物流的核心任務是及時向突發(fā)事件影響區(qū)域或潛在受影響區(qū)域提供充足的應急資源。應急物流圍繞突發(fā)事件而展開，因此自身特點與突發(fā)事件的特征緊密相關，主要具有以下特征：

（1）突發(fā)性。突發(fā)事件通常是風險積累達到一定程度、由量變轉向質變的突然爆發(fā)，具有突發(fā)性的特征。應急物流亦然。

（2）緊急性。突發(fā)事件發(fā)生后或經(jīng)分析研判突發(fā)事件即將發(fā)生時，應急物流活動即隨之展開，力求盡快將所需物資運輸?shù)街付ǖ攸c，以盡可能降低突發(fā)事件造成的危害或潛在風險。

（3）不確定性。與一般的物流活動具有計劃性的特征相比，應急物流的時間、地點、路線、物資種類與數(shù)量等都需要根據(jù)突發(fā)事件的具體情況和發(fā)展演化趨勢來確定，具有極大的不確定性。

（4）主體多元化。應急物流的參與主體不僅包括政府部門、企業(yè)、事業(yè)單位，通常還有武裝力量、志愿者組織，甚至還有外國政府和國際組織。

（5）社會效益優(yōu)先。應急物流以盡可能降低突發(fā)事件的危害和風險為優(yōu)先目標，應堅持“人民至上、生命至上”的理念，突出社會效益，適當兼顧經(jīng)濟效益，這也是其與一般的物流活動的重要區(qū)別。

（6）復雜性。應急物流的上述幾個特征導致應急物流活動極其復雜，保證其高效率運轉的難度極大。同時，重特大自然災害發(fā)生后，交通基礎設施通常會遭受破壞，導致物流能力不同程度下降，可靠性降低。

二、我國應急物流體系的短板和不足

針對2003年SARS疫情暴露出的我國應急管理體系存在的問題，國家開始著手加強以“一案三制”（應急預案、應急管理體制、應急管理機制、應急法制）為核心的應急管理體系建設[4]。學術界也開始對應急物流體系建設進行深入研究。經(jīng)過多年發(fā)展，我國應急物流體系建設取得了顯著成效，為有效應對歷次重大突發(fā)事件提供了重要保障。在肯定成績的同時，也應清醒認識到當前我國應急物流體系建設尚存在一些短板和不足，主要表現(xiàn)在應急物流理論研究不夠深入全面、人才數(shù)量不足、組織體系不夠健全、協(xié)調聯(lián)動機制不完善、法律法規(guī)銜接不暢、標準體系滯后、應急預案可操作性不強等。

（一）應急物流理論研究不夠深入全面

我國應急物流研究起步較晚，學術界對應急物流的研究定性研究多、定量研究少，宏觀層面多、微觀層面少，系統(tǒng)性研究不足，研究成果轉化不夠明顯[5]。

（二）應急物流管理人才數(shù)量不足

我國有一百多所院校開設物流管理專業(yè)，但人才培養(yǎng)方向絕大多數(shù)是面向常規(guī)物流管理，對應急物流的人才培養(yǎng)重視程度不足，適應應急物流管理的人才數(shù)量遠遠不夠。

（三）組織體系不夠健全

應急物流涉及多個層級的政府及交通運輸部門、應急管理部門、工業(yè)和信息化部門、糧食和物資儲備部門等眾多政府部門和武裝力量、企事業(yè)單位以及志愿者組織甚至國際組織，層次廣、類型多，但目前缺少統(tǒng)籌應急物流的常設性組織機構，重大自然災害發(fā)生后，應急物流通常從屬于各級應急指揮機構的物資保障組，應急物流的受重視程度與其地位難以匹配。

（四）協(xié)調聯(lián)動機制不完善

應急物流包括生產(chǎn)企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)、物流企業(yè)、配送中心、貨運場站、應急物資儲備庫、指定交付點等物流節(jié)點和公路、鐵路、航空、水運、管道等物流通道，管理部門多，分布地域廣，隸屬關系復雜。當前，各相關單位的協(xié)調聯(lián)動機制仍不夠完善，各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較為普遍，政策的協(xié)調性、信息的互聯(lián)互通方面問題尤為突出。

（五）法律法規(guī)銜接不暢

應急物流體系的順利運作，需要各參與主體的有效配合，需要基礎設施和人員等多重保障，易受人員管控、交通管制等政策的影響。目前我國應急物流方面缺乏綜合性的法律法規(guī)，相關規(guī)定“碎片化”現(xiàn)象嚴重，彼此之間缺乏統(tǒng)籌銜接，空白與沖突并存[6]。

（六）標準體系滯后

應急物流尚無國家標準，相關的標準體系建設存在明顯的滯后，在一定程度上制約了應急物流體系的標準化建設。

（七）應急預案可操作性不強

目前，涉及自然災害的國家級專項應急預案主要有《國家自然災害救助應急預案》《國家防汛抗旱應急預案》《國家地震應急預案》《國家突發(fā)地質災害應急預案》《國家森林草原火災應急預案》[7]等。各級地方政府也編制了相應的專項預案和部門預案。這些應急預案分門別類編制，對極端情況（如多災種耦合）考慮不足，對應急物資保障只有籠統(tǒng)的規(guī)定，對自然災害應急物流的實施指導作用微弱，導致重大自然災害發(fā)生初期，應急物流亂象叢生。

三、加強我國重大自然災害應急物流體系的對策建議

針對當前我國重大自然災害應急物流體系存在的短板和不足，要堅持問題導向與目標導向相結合，采取綜合措施，補短板，強弱項，提升應急物流體系的現(xiàn)代化程度。

（一）加強重大自然災害應急物流的理論研究

科學技術是第一生產(chǎn)力。通過國家自然科學和社會科學研究重大專項等方式，引導高校、科研院所、企業(yè)等深入開展重大自然災害應急物流的理論研究，積極學習借鑒國外先進經(jīng)驗，并立足我國國情，真正構建一套科學的理論體系。

（二）培養(yǎng)應急物流人才

應急物流不同于一般的物流管理，人才培養(yǎng)應納入應急管理學科的大框架進行綜合考量。培養(yǎng)的人才要既懂物流，又要懂應急。各級政府部門與應急物流相關的人員可通過學歷教育和在職專題培訓相結合的形式加強訓練，定期開展重大自然災害背景下的實戰(zhàn)演練，增強其憂患意識，提高其實戰(zhàn)能力。[8]

（三）明確主責機構，加強協(xié)調聯(lián)動

基于各級嚴控新增編制和設置新的議事協(xié)調機構的現(xiàn)實，結合各部門職責，可考慮由各級政府應急管理部門或交通運輸部門牽頭負責重大自然災害應急物流管理，明確主責部門和協(xié)作部門的各自職責及運行機制，特別是政策協(xié)調機制和信息共享機制，打造統(tǒng)一的應急物流信息平臺并保持平臺的開放性，增強政策的協(xié)同性，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。

（四）完善應急物流立法和國家標準

對涉及應急物流的相關法律法規(guī)進行整合，消除條文相互抵觸現(xiàn)象和覆蓋盲區(qū)。鑒于我國應急管理體系尚在不斷完善和應急物流涉及多部門的現(xiàn)實，可以由全國人大常委會授權國務院先行制定行政法規(guī)，待時機成熟時上升為法律。此外，國家標準化管理部門要及時制定完善應急物流相關國家標準，提升應急物流標準化水平，規(guī)范應急物流。

（五）完善重大自然災害應急物流相關預案

抓住目前國家專項應急預案修訂的契機，完善相關預案應急物流的規(guī)定，把成熟的經(jīng)驗做法納入其中，提升應急預案可操作性。

四、結語

重大自然災害背景下的應急物流體系建設是一項系統(tǒng)工程，地位重要，涉及范圍廣，需要相關各方齊心協(xié)力，精心謀劃，穩(wěn)步實施，并在實踐中不斷完善，助力國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化。