城市更新中舊城改造的發展路徑與機制研究

廣東省宏粵規劃咨詢有限公司 鐘毅嘉

我國正處于城市化高速發展階段，在大部分一二線城市中心城區已完成了或已初步完成舊城改造的基礎上，不少衛星城和三四線城市也陸續開展舊城改造。舊城改造作為城市空間重塑和社會經濟結構轉型的重要舉措，對社會效益和城市建設發揮了重要作用。但舊城改造包括環境治理、資源分配、社會結構調整等一系列復雜的工程，既是城市文明形象的重塑，也是城市資源再次合理分配的重要渠道。因此，完善城市更新中舊城改造的發展路徑，對傳承城市歷史文化、促進城市健康有效發展有著重要的現實意義。

一、城市更新中舊城改造原則

（一）注重對歷史文化的傳承和保護

城市更新舊城改造過程中，要充分結合城市歷史文化保護的需求，兼顧舊城居住環境與保護歷史文化的發展，對于一些歷史文化遺存，如歷史建筑、文物、街區肌理等，做好保護工作，切實將歷史文化保護與舊城改造相結合，避免大拆大建。

（二）舊城改造的適用性

舊城改造是為了創造更好的居住環境，因此對舊城改造的規劃設計要注重適用性原則，以此對資源進行合理分配，在遵循適用性原則的基礎上，對舊城區的環境、地理條件等進行綜合考量，營造良好的居住環境。適用性也可以理解為因地制宜，舊城規劃應盡可能保留城區的歷史風貌，在當前的生態環境系統中進行規劃改造，保護舊城歷史文化和生態文明。一方注重提升城市形象和人們的居住環境質量；另一方面加強綠色環保理念，注重舊城區改造規劃設計的可持續發展。

（三）優化城市居住環境

城市舊城改造需要綜合考量城市功能、生態環境、城市形象等多項要素，結合舊城區實際情況，在推進改造過程中要對各要素進行綜合考量，尊重政府主導，群眾主體和市場推薦的原則，立足城市規劃和改造理論，因地制宜地進行城市改造規劃設計，其改造方案在推動社會效益發展的同時，要綜合考量生態環境的發展，兼顧城市形象和城市功能，美化居民生活環境。

二、城市更新中舊城改造所存在的主要問題

（一）破壞了老城區歷史文脈與肌理

當前，舊城改造項目在事前缺乏統籌規劃，為了適應城市建設的快速發展，整片拆除舊城區，使得很多具有歷史價值的傳統建筑物被破壞，舊城改造中歷史文化沒有得到保護和傳承，破壞了原有舊城區發展肌理，讓老城區喪失了原有韻味。另一方面，舊城改造的急功近利忽視了城市發展特色，不同城市之間呈現出相同的改造元素和文化IP。不少開發商在不同城市改造工程中復制其標桿項目的建筑風格、建造模式、商業業態，導致了“千城一面”的情況。同時，改造的不完全導致新舊之間缺乏延續性的問題，一些地區的老舊社區與現代化高樓景觀格格不入。

（二）舊城改造規劃不合理導致“紳士化”現象出現

城市化的加快使得城市規模進一步擴大，城市人口也不斷增加，導致新舊城區在土地規劃上產生了矛盾和沖突。對于舊城區而言，不僅要重視城市經濟發展的需求，也要考慮好舊城區居民的正當權益，這就要求平衡好對舊城改造與新城區的土地分配問題。但是在舊城區實際改造過程中，沒有制定科學的嚴密的管控系統，導致舊城改造工作效率低下，沒有對舊城區群眾進行科學合理的補償，出現了“驅貧引富”的問題，即出現了“紳士化”的現象，舊城區內房地產業發展迅猛，高檔化的產業業態不斷注入，引入了大批中高收入人群，迫使無法承擔高昂租金的居民和商戶以及缺乏就業機會的人士被迫離開老城，一些居民不愿意到遠離生活區域的小區內生活，也為舊城改造帶來了一定的困難。

（三）居民安置問題未能妥善處理

中國人安土重遷的觀念根深蒂固。城市改造之后，大部分原居民都有原地安置的意愿。政府為了保障居民利益，也必須保證一部分人口得以回遷。一方面部分居民因為對舊城改造的未知恐懼而出現了“釘子戶”的現象；另一方面，對于經濟實力不強的居民來說，改造過程中多次搬遷產生了巨大的時間成本和重新安置費用。

（四）舊城改造工程資金限制造成后續質量問題

舊城改造項目資本匱乏一直是開發建設過程中的重點問題。舊城改造過程中，一系列的開發建設項目將不斷拆遷大量的棚戶區，因此建設安置房也就迫在眉睫，但是由于資金有限，安置房用地儲備有限，建設滯后等問題直接影響了舊城改造工作的進展。舊城改造環境治理和項目的展開離不開大量資金和資源，資金數額量大，資金瓶頸問題日益突出，這就導致舊城改造無法按照預定計劃和進度進行，舊城區設施配套和生活環境改造無法得到保障。如北京某街道2012年到2015年進行了30多萬平方米老舊小區改造，改造后出現了眾多質量問題，缺乏相關部門負責，甚至成了基層政府的包袱，其他便民設施也缺乏后續服務與責任主體。

三、城市更新中舊城改造中存在問題的原因分析

（一）舊城改造相關部門缺少協同規劃

舊城改造項目在推進之前，雖然各地區設置了指揮部，加強了對舊城改造的組織領導，但總體來說各單位部門之間缺乏協同作戰的管理機制。一方面，雖然市級政府同意了實施意見，制定了科學的規劃和方案，但是在落實過程中，各區域和街道主關系本轄內的情況和利益，沒有站在一個全局的角度上落實改造工作，相互之間協調不足。另一方面，發改、自然資源、城管、財政等各部門在設計舊城改造征收補償上存在著權責不清、各自為政的情況，影響了舊城改造的順利進行。

（二）舊城區私搭亂建推高開發成本

舊城區居民收入低、住房面積小、建筑面積密度大，私搭亂建問題也逐漸顯現出來。而且在舊城區征收過程中，存在著個別居民不配合的情況，致使住房征收進程慢，成本上升。雖然《國家城市房屋拆遷管理條例》中明文規定了違章建筑不給予補償，但是拆遷戶亂搭亂建的情況仍非常嚴重，造成了拆遷難，同時也容易引發舊城區群眾的矛盾糾紛。

（三）利益失衡導致舊城改造延續性缺失

舊城改造涉及較大的資金投入，較大地依賴開發商的資金進行開發。而開發商為了追求利益最大化，主要關注有利可圖的項目和地段，以及融資地塊的開發，對于安置地塊的開發基本只能做到達標。因此一些難以產生客觀的經濟利益的地塊，以及涉及重大基礎設施建設的內容較容易被忽略，城市的整體環境難以得到改善。

（四）政策指導防風險力度加大

在“打好防范化解重大風險攻堅戰”的國家政策環境下，各地方政府加強了對債務規模的管理，這一防風險的政策導向，導致地方政府不敢采取對財政資金的整合使用，項目資金緊缺的問題逐漸加強，尤其是舊城改造需要大量的資本，地方政府嚴控融資規模，這就導致舊城改造的貸款資金渠道受限，這在客觀上加強了舊城改造融資的難度。

四、城市更新中舊城改造的發展路徑

（一）注重舊城區歷史文脈的傳承和創新

對于舊城區的改造不僅要地區環境、地理條件等進行規劃，同時也要注重舊城區歷史風貌的傳承和創新。舊城改造應著力避免對于古建筑、歷史街區的大拆大建，加強歷史文化保護和傳承，堅持在歷史文化傳承上進行改造，注重挖掘和尊重歷史文化內涵，有效運用舊城古建筑，將古建筑與現代城市文明建設進行融合發展，保障區域文化的延續和空間改造的協調發展。

（二）注入具有適應性的創新業態

在策劃與規劃的前期充分考慮適應本地發展的產業體系與產業招商策略，避免盲目復制其他城市的成功案例或項目。一是通過業態引入增加就業崗位，讓本地居民充分受惠；二是通過優質業態的引入，以及優化產業方參與舊城改造的利益分配機制，推動舊城滾動開發，緩解資金壓力，提高舊城改造質量。

（三）協同規劃改造區域與周邊地區整體環境

舊城改造改造規劃要注重與原有生態基底、功能布局、建筑風格的充分協同，對舊城原有的水系、湖泊、公園等生態要素進行優先保留與提升，結合舊城文化進行保護性改造。舊城區的功能轉變應圍繞舊城區的文化特色，恢復其原有功能，讓舊城區與整體城市的面貌相符合，實現整體更新。

（四）建立健全多方利益的表達渠道

舊城改造涉及的利益主體較多，因此構建利益表達渠道的多元化，保障舊城改造民主化、透明化以及法制化非常重要。首先要完善計劃管理，加強市、縣、區對舊城改造的監督和管理，配合各相關部門做好協調工作；其次，推動舊城改造信息充分公開，對于回遷安置的落實、資源的配置以及城區群眾的切實利益要進行合理配置；最后，建立多元化的表達渠道，實施聽證會制度，積極引導開放商、企業、被征收等多方利益的協商，保障弱勢群體的話語權。

（五）創新舊城改造融資和開發模式

破解資金難題是推進舊城改進的重要路徑和舉措。探索發現政府專項債券、政策性銀行融資、政府與社會合作、商業銀行城市更新專項資金貸款、鼓勵集體企業投資等多種方式募集資金，拓寬資金籌措渠道。在開發模式上推動一二級聯動開發，捆綁建設高品質的城市基礎設施、公共服務設施和產業載體建設，形成產城發展的持續動力。

五、結論

舊城改造是推進城市更新發展的一項民生建設工程，關系著社會經濟發展、城市建設、基礎設施建設和環境建設等方方面面。因此，在舊城改造過程中，應加強對舊城改造路徑及機制研究，結合城市歷史文化，堅持保護與開發相結合的方式，實現城市經濟效益和文化傳承、環境營造的統一。同時，注重對產業業態的前置策劃，將舊城改造與城市整體規劃發展充分協調，拓寬各級政府和部門、企業、居民等利益相關者參與舊城改造的渠道，優化和創新舊城改造的融資與開發模式，穩定、健康地推進舊城改造工作。