我國年金發展歷程及未來推進策略與建議

李小娟

（首都經濟貿易大學勞動經濟學院，北京 100070）

一、年金概述

廣義上講，年金（Annuity）是指一定時期內每次等額收付的系列款項，年金具有等額性和連續性特點。本文所說的年金則是特指在養老保險體系中，由雇主主導，起到補充養老作用的基金。年金隨著社會保障事業的進步而建立的。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》中指出“國家提倡、鼓勵企業實行補充養老保險和職工參加個人儲蓄性養老保險，并在政策上給予指導。”這標志著年金（當時稱作補充養老保險）開端。

二、我國年金30年的發展歷程

（一）1991年--1999年：補充養老保險的破冰和試水階段

1991年開啟年金，但實際參加試點的并不多；1995年3月和12月國務院和勞動部先后下發了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》《關于建立企業補充養老保險制度的意見》，對補充養老的建立辦法，企業和職工的出資比例，基金的管理方式等進行了具體的可運作的規定。這之后，當時稱之為補充養老保險的企業年金開始進入加速發展階段。

（二）2000年--2014年：企業年金市場化運營和規范發展階段

2000年國務院下發了《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，明確將補充養老保險規范為企業年金，并實施市場化運營管理；接下來在人社部2004年《企業年金試行辦法》《企業年金基金管理機構資格認定暫行辦法》，2011年《企業年金基金管理辦法》又進一步對企業年金的規范化管理，特別是市場化運營做出具體的規定；2013年財政部、人力資源社會保障部、民政部以部委聯合發文，鼓勵企業年金擴大試點范圍，從此企業年金取得長足的發展，并在發展中逐步規范。

（三）2015年--至今：職業年金加入，年金呈二元化發展階段

2015年1月國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，第八條規定建立職業年金制度。這樣年金實際上出現了二元結構。2020年《人力資源社會保障部關于調整年金基金投資范圍的通知》，對企業年金和職業年金的投資范圍統一做出調整，擴大了投資范圍。

三、我國年金取得的成績

（一）年金的范圍和人數不斷擴大，起到補充養老的積極作用

截至2020年底，企業年金參加企業達到105227個，參加職工2717.53萬人，積累資金22496.83億元。當年領取的人數為225.71萬人，領取金額576.14億元，對養老保險的補充作用明顯。職業年金起步雖晚，但發展迅速。截至2019年5月底，參加基本養老保險的機關事業單位工作人員達3612萬人，加入職業年金的職工人數為2970萬人，覆蓋達到82%，累計余額達到6100億元，且每年帶來的約1000億～1500億元的固定繳費。

（二）年金資金管理從政府管理、企業和行業管理到政府監管下的金融機構專業管理

企業年金資金在建立之初，是由勞動部所屬的社會保險機構辦理的，后又增加了企業自辦和行業經辦的模式，2004年《企業年金基金管理試行辦法》明確了對信托管理的原則、各方責任和具體要求，至此，開啟了信托管理模式。特別是2006年7月上海社保基金案爆出，9月份勞動保障部給出了政府部門退出的時間表為2007年底。這樣，企業年金具由具有資質的金融機構管理成為主流，職業年金從2015年籌備建立之初就采用了基金公司信托管理的形式。

（三）國家對年金資本化呈開放的態度，年金的投資渠道不斷拓寬，投資收益顯著

2000年國務院下發了《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，明確“有條件的企業可為職工建立企業年金，并實行市場化運營和管理。”以試點方式開市場化的先河。在信托管理逐步成為主流后，年金資金也隨之成為資金市場的重要組成。年金市場化后表現不俗：企業年金2007年以來加權投資收益率達到了7.31%；而截至2020年底，除西藏外，全國30個省（區、市）、新疆生產建設兵團和中央單位啟動職業年金基金市場化投資運營，投資規模1.29萬億元，全年累計投資收益額1010.47億元。收益率遠大于一般的銀行定期存款和股市、債市的平均收益率。

四、我國年金發展中存在的問題

（一）企業發展年金的動力和能力不足

相對于職業年金的強制性，企業年金是自愿參加的，所以能否給企業以實實在在的優惠就非常重要。國際通行的做法是稅收優惠，例如：美國1978年推出的401k計劃（還包括403（B）計劃，457計劃等）提供退休投資延稅等多項稅收優惠政策體系，大大促進了年金的發展。對比之下，我國缺乏實質性可推廣實行的稅收優惠，目前非常有限的優惠顯然難以達到激勵企業的目的。

同時，企業社保繳費負擔嚴重，也導致缺乏實行年金的能力。我國企事業單位現行五險一金綜合費率達55%，已是世界之最。而根據《中國企業社保白皮書2020》，近一半企業的人力成本占總成本比重在30%以上。因此，企業年金發展不充分，突出表現在覆蓋率偏低。截止到2019年，有96000家企業，2548萬人參加企業年金，而當期的企業法人單位數為21091270個，占比僅為0.46%；當期參加城鎮職工養老保險為43487.9萬人，僅占比5.59%，無論是企業還是人數比例率都很低。

（二）年金對養老的作用日益凸顯的同時也導致新的社會不公

國際上使用養老金替代率，即是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率來作為勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標。根據國際勞工組織，養老金替代率至少要達到50%才能維持基本生活，70%以上可以維持原有生活水平。理論上，三個支柱共同發力才能支撐起老年生活的富足。目前，作為我國養老金第一支柱的基本養老保險的替代率逐步下降。全國平均已不足50%，今后的趨勢可能還會下降。這樣，第二、第三支柱的作用就越發重要。根據2015年國務院印發《機關事業單位職業年金辦法》，基本養老保險的目標替代率可以為45%左右：將養老保險目標替代率可以控制在35%左右，那么未來將會出現三種情況，這也造成新的不公并影響著社會和諧穩定。

（三）年金資本化的水平有待提高

年金實行資本化以來成效顯著，但也存在一些不足，主要包括三點。其一，年金投資的產品眾多，資金集中度不高，效益的波動較大。截止到2020年底，僅企業年金的產品就有546種，其中年末凈值最大的為266.94億元，還有很多不足億元，無法實現規模效應，且產品同質化嚴重。其二，年金的投資范圍僅限內地和香港地區，尚不能全球化投資。國外很多的年金市場經過幾百年的發展已經成熟和規范，也有許多優秀產品可用來分散風險和取得良好收益。其三，缺乏統一的信息披露機制，尚未形成規范化的市場運作。公開透明是資本市場發展的根本保障，信息披露則正是其中的重要舉措。而對于年金市場而言情況并不樂觀，年金市場尚未形成統一的信息披露平臺，信息披露的時限、頻率和內容各不相同。

五、推進我國年金未來發展的對策建議

（一）政府應發揮主體責任，引導年金快速和均衡發展

社會保障是政府的職能，也是政府的責任，有必要在輿論引導、法律法規配套、稅收優惠等方面引導年金健康發展，盡快提升年金的覆蓋率。比如，稅收上應盡快建立全國統一、執行力強的稅收優惠政策體系。根據國際上對年金運行的三個環節：繳費、積累、支付三個環節是否課稅以字母E（Tax Exemption免稅）或字母T（Tax Payment代表征稅）來劃分，目前大多數發達國家，如美國、加拿大、英國、法國采用了EET模式。我國目前僅在繳費環節有部分的優惠，有必要探討在后兩個環節免稅的方案。

在社保負擔上，一方面我國要根據實際情況，逐步把總體繳費負擔降下來，讓雇主有能力來發展年金；另一方面，要改變第一支柱基本養老保險獨大的情況，促進第二支柱年金，第三支柱個人自主的商業保險快速發展，并使三個支柱比例合理，協調和并重。

（二）平衡企業年金和職業年金，讓年金更公平地惠及全體人民

未來年金將很大程度上影響養老金水平，為此應該雙管齊下：一是補短板，即大力發展企業年金，并探索從鼓勵到半強迫直至強迫的發展路徑，讓企業年金和職業年金均衡發展；二是削峰值，即對年金超過較高給付水平的部分進行征稅，以避免形成新的不公。

（三）進一步發展年金資本市場

年金的資本市場要實現長期穩健增長，首先要做大市場，要把企業年金和職業年金的資本集中在一起，還要在競爭的基礎上減產產品的同質化，發展優勢產品，并讓龍頭產品達到規模優勢。在此基礎上，可以審慎地逐步擴大資金的投資范圍，讓全球都成為年金分散風險和保值增值的市場。這也就要求政府有效發揮監管責任，建立信息披露制度，保證年金資本的透明度，讓年金市場健康發展，惠及全體人民。