基層政府與民眾間的信任問題研究

南京工業大學法政學院 張宇時

一、問題的提出

從古至今，信任始終貫穿在人類社會的每一個歷史階段。不論是執政者還是政治家，對于政府信任度都無比重視。人與人合作的前提條件是信任，而民眾對政府的信任，也是我們國家安定有序、社會和諧發展的重要因素。但是，我們也可以看到，個別地區出現了一些政府信任度流失現象，影響了基層政府與民眾間的良好信任關系。如果放任基層政府信任危機等問題不管不顧，會使得民眾對基層政府的合法性產生懷疑、冷漠或者是敵視的態度，對政府形象造成負面影響，損害基層政府的“合法性”，甚至會危及我們的執政根基，最終造成無法挽回的后果。基于此，本文通過研究基層政府與民眾之間存在的信任問題，以期為提高民眾對基層政府的認同度提供一定的建議。

二、相關概念界定

關于學術界對政府信任概念的界定，張成福認為，政府與民眾的信任關系就是基于民眾對政府的合理期望和政府的反應的互動合作關系。[1]政府的信任也被一些學者從心理學的角度去剖析，被認為是公民與政府就社會利益達成一致的前提下，公民通過長期觀察政府踐行公共利益的程度，基于對行政行為的公平客觀評價的心理結果。[2]

還有一些學者對政府信任關系進行了闡述。程倩認為，政府信任關系是國家行政機關參與國家權力客體實施的過程，即行政客體(包括民眾個人、社會團體及組織)、行政制度的整體(包括制度要素之間的關系,及其運行狀態)的合乎道理的預期，并基于行政機構應對的一種互動的合作關系。[3]董澤文也提到，政府信任關系反映了民眾與政府之間的良性互動關系，體現政府在社會治理層面的能力，有助于提升政治合法性。[4]

在歷史的發展中，我們可以知道三種不同類型的信任關系，第一種信任關系是習俗型信任，第二種是契約型信任，第三種是合作型信任。在早期的農業社會中，習俗型信任占據主導地位，工業社會中，最為重要的信任類型莫過于契約型信任，而合作型信任是后工業社會必須要充分考慮和選擇的重要因素。與此同時，不同的信任類型，其合作性質和表現也會有所區別。

三、基層政府與民眾間信任問題分析

“放管服”改革一直在穩步進行，民主法治、社會保障等制度躍上了一個新的臺階，政府的威望和合法性在民眾的心中也有了一個質的飛躍。但隨著經濟等方面的迅速發展，也出現了一些影響政府信任度的現象，導致了政府信用的缺失。政府信任度體現和反映著民眾對政府的認可程度，也是政府開展活動和實施政策的基礎。基層政府是與百姓群眾接觸最為頻繁、與民眾關系最為密切的行政機關，在國家行政體制中有著無可替代的地位，民眾對基層政府的信任度影響著新時代中國社會的發展和穩定。

（一）基層政府信任方面的問題

1.基層政府對民眾的不信任

在個別基層政府機關，充斥著對民眾不信任的情緒，他們將民眾視作擾亂公共治安的違法亂紀之人，認為民眾不遵法、不守法，不愿意配合基層政府部門的治安管理活動，是維護社會秩序的“絆腳石”。基于這種不信任民眾的思想，基層政府部門采取了“釣魚執法”等執法手段，造成了不良的社會后果，加深了民眾與政府之間的信任危機。“釣魚執法”背后是基層政府對民眾的不信任心理，將民眾當作潛在的違法對象，甚至當作“嫌疑犯”一樣對待，不但不設法提高民眾遵紀守法意識，反而誘惑其違法亂紀。這種執法方式不僅破壞了基層政府與民眾之間的信任關系，加大了社會治理成本，而且增加了群眾違法的可能性。如此執法只會導致惡性循環，基層政府進一步不信任群眾。

2.基層政府對民眾的認知誤區

由于基層政府的官員容易受到傳統特權思想的影響，易產生在高估自己的同時看低基層民眾的心理。基層官員對民眾還存在著懷疑其素質能力和科學文化水平等現象，在政務信息公開、民眾政治參與等方面仍然持消極否定的態度。基層政府認為民眾的政治參與會損耗相當多的社會資源，增加行政成本，使得政府的權力被削弱，政府的威信被降低，甚至社會秩序也會被擾亂，并將民眾看成是沒有行為規范、惰性和冷漠的人，不利于基層政府的管理。一些基層官員自認為其公職身份掌握著行政權力，在與民眾溝通交流時居高臨下、不可一世，一旦民眾想要解決遇到的困難，各部門之間相互扯皮，將民眾的訴求當作“皮球”一樣踢過來踢過去，遲遲不為民解決問題。基層官員對民眾的不信任也造成了基層政府與民眾間的信任危機。

（二）民眾方面的信任問題

1.民眾對基層政府的“老不信”問題

所謂“老不信”，是指不相信政府的表態，不相信官方媒體的宣傳，不相信專家權威的說教等。曾經的政府、專家媒體被視為最有公信力的群體，而今天卻不被民眾所信任。首先，民眾對自己利益的訴求也與過去發生了較大的變化，長久以來，民眾視基層政府為一個超人，能夠為民眾打敗各式各樣的“小怪獸”，但是基層政府畢竟不是萬能的，基層政府部門也有解決不了的問題，專家也有說錯話的時候，官方媒體也有虛假報道的時候。長此以往，民眾從“老百信”變成了“老不信”。其次，近年來網絡謠言盛行，各種各樣的謠言充斥網絡，當一些謠言出現的時候，盡管政府“一而再，再而三”出面進行辟謠、澄清、聲明，基層民眾卻怎么也不相信，人們寧愿去聽信謠言，也不愿去相信對事件進行深入調查的政府。由于有些謠言看起來有鼻子有眼，“可信度”很高，因此民眾很難分清其中的真真假假，導致民眾對民間的謠言持“寧可信其有”的態度，而對權威基層政府部門的辟謠抱著“寧可信其無”的想法。

2.民眾對基層政府的回應不滿

在現今，民眾對基層政府的信任發生了一些錯層的現象。原先很多基層政府能夠解決的事情，民眾反而不樂意去找基層政府幫忙，抵觸與基層政府來往，在民眾有困難的時候首先找的是他們的“上級”，即人們常說的“把你們領導喊來”，而不是去找基層政府的工作人員。這種現象的背后反映的是民眾對較高層級的黨組織和政府有著高度的信心的希望，對“中央”滿懷希望，下意識地認為上級部門能夠為他們解決難題、主持公道。當民眾利益受損時，例如農民的失地補償問題、政府占地補償問題、暴力拆遷問題，通過基層政府的信訪、上訪等途徑想要維護自己的合法利益時，基層政府要么就是躲著不見，要么就是拖著不做，要么是推給其他部門，反正就是不應允民眾為其解決合法訴求。這個時候出面進行安撫民心、調查問題、公布真相的往往是中央或者上級政府部門，民眾漸漸地對基層政府失去了信任，而愈加相信上級政府是中央派來的“救兵”，對中央政府的信任度越來越高，對基層政府持懷疑的態度越來越深。

四、基層政府與民眾間建立良好信任的對策建議

我國正處于社會轉型期，基層政府在我國政治權力體系中處于末梢，是政府與公民打交道的橋頭堡。因此分析基層政府與民眾間存在的信任問題，通過采取積極有效的舉措，多方位認識基層政府與民眾間存在的信任問題，需要通過基層政府重塑信任、基層官員加強自律和民眾重拾信任共同提高民眾對基層政府的信任度，從而構建基層政府與民眾間良好的信任關系。

（一）基層政府重塑信任

1.構建基層政府與民眾間互動式的溝通機制

首先要順暢溝通渠道，建立一個多元化的溝通渠道，是實現彼此間良性互動的前提和基礎。要健全信訪部門的職能，使民眾的意見和建議能夠真正傳達給政府部門負責人，從而使得基層政府能夠明白民眾的所想和訴求。要健全聽證會、官民面對面制度，要讓基層政府充分認識到民眾的政治素質和政治參與能力，增加基層政府對民眾的信任和理解。其次，要轉變基層政府的執政理念，改變高高在上的地位，建立一種協商、合作式的關系，通過各種渠道實現與民眾的溝通交流，最大限度地接收民眾的意見和建議，肯定民眾的政治參與，鼓勵更多的民眾加入到社會的治理中去，基層官員還要主動與民眾進行溝通和交流。最后，用法律和制度來保障溝通的有效性，完善現有的法律法規，使其能夠適應社會的發展和民眾的需要。

2.完善積極的基層政府回應機制

完善積極的回應機制，基層政府能夠實現與民眾的零距離溝通，宣傳優秀的文明成果。通過收集民眾的利益訴求和在治理過程中出現的種種問題，進行迅速反饋，可以使得基層政府更加確切和真實地了解政府內部行政體制中的各項問題，并將民眾的意志和要求相結合，使我們黨和國家機構改革能夠更加完善。民眾的民主政治意識逐漸得到增強，基層政府在治理社會的過程中，應培養敏感的應對能力，把民眾提出的意見和訴求擺在首位，進一步完善基層政府的回應機制，培養基層政府的回應本領。因此，從針對基層政府回應體系的預測能力出發，革除基層政府與民眾間存在的溝通制度阻礙，基層政府還要扮演政策宣傳者和民眾教育者的角色，通俗準確解釋政府頒布的政策和規章制度，讓民眾能夠容易理解和真正發自內心地接受。

（二）官員加強自律，提升基層政府形象

1.強化基層官員的服務意識

基層公務員要銘記為人民服務的宗旨，貫徹落實從群眾中來，到群眾中去的群眾路線。有針對性地培養基層官員的為民服務意識、危機意識、法治意識、憂患意識，并向基層官員灌輸人民主權思想，時刻為了人民的意識。堅決貫徹親民路線，密切聯系民眾，做到親民、愛民、為民，重獲民眾的支持和認可。除此之外，基層公務人員要樹立服務行政的理念，從執法目的、思維意識、執法行為等方面做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”，站著民眾的角度去管理、去服務、去執法，親近基層民眾，在工作之中嚴于律己，改善在民眾心目中的形象。

2.加強基層官員法治意識

加強培育基層政府干部和執法人員的法治思維。既要從基層政府的一把手抓起，也要抓基層的執法人員，通過制度案例討論、法治宣傳、法治講座培訓、法院旁聽等多種途徑來提升基層政府公務人員的法治素養。基層干部和基層執法人員要主動學習法律知識，提高自己的道德標準，自覺培養法律思維，強化自身“以法為本、以法為度、依法辦事”的法治意識。基層官員根據自己的工作性質，與實際相結合，自覺學習與自己工作緊密聯系的法律法規，注重實效，堅持不懈。基層公務人員要堅定法律信仰，依法行政、公正執法，自覺接受法律和制度的約束。

（三）民眾重拾對基層政府的信任

1.提高甄別信息的能力

一方面，作為基層民眾，在看到“小道消息”而又與民眾切身利益緊密相關的信息的時候，首先要做的是證實，而不是盲目跟風，將“不造謠，不信謠，不傳謠”牢牢記在心中。平時多看書籍，增加自己的科學文化知識，擴展自己的知識面，在“學到老，活到老”中把辨別是非的能力，在面對一些謠言時便能理性、合理地對待，不被一些極少數不理性的人帶偏，冷靜地表達自己的觀點和態度。另一方面，民眾自覺提升法律素養的學習，培養法律思維，鍛煉獨立判斷的能力，不人云亦云、盲目跟風信謠。

2.對基層政府抱有寬容的心態

基層政府在處理政務的過程中并非是十全十美的，存著一些缺陷和不足。基層官員全心全意為人民服務的宗旨也是不斷努力的方向，是一個漸進實現的過程。廣大基層民眾應當以寬容和理解的態度對待現階段基層政府的不足之處，民眾對基層政府工作的期望應當是在一個合理的范圍內。我國當前存在著利益分配不平衡和權利失衡等現象，特別是發生在弱勢群體身上，與此同時，也存在行政執法不當、公共危機應急處理機制不健全等諸多問題。基層政府對這些問題難辭其咎，引發了民眾的極大不滿和不信任情緒，但是民眾不能因為這些負面問題就否定了基層政府所有的努力，抹殺他們所有的成績和貢獻。作為民眾應當相信基層政府，給予基層政府更多的時間，用包容的心態去對待。