基于PPP模式的污水處理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

新沂市財(cái)政局 魏瓊瓊

一、引言

“美麗中國”在黨的相關(guān)會(huì)議報(bào)告中被列入國家現(xiàn)代化目標(biāo)，是偉大中國夢(mèng)的重要組成部分。近年來，隨著地方政府節(jié)能減排、提升污水處理效力、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的需求，以及國家治理政策的大力引導(dǎo)，PPP模式因其在市政領(lǐng)域豐富的操作經(jīng)驗(yàn)使得污水處理行業(yè)引入PPP模式同時(shí)兼具了必要性和可行性，引發(fā)了污水處理行業(yè)應(yīng)用PPP模式的熱潮。

二、污水處理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析

（一）PPP模式的特點(diǎn)

從PPP模式的實(shí)現(xiàn)過程和具體運(yùn)行流程來看，相較于其他融資方式，PPP模式具有以下三個(gè)特點(diǎn)：合作伙伴關(guān)系、共享項(xiàng)目利益、共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。其中，伙伴關(guān)系指的是政府和社會(huì)資本，在項(xiàng)目建設(shè)階段，污水處理項(xiàng)目需要得到政府授予特許經(jīng)營權(quán)，在項(xiàng)目經(jīng)營階段，雙方共同出資建立SPV（Special Purpose Vehicle）公司，由SPV公司具體承擔(dān)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)運(yùn)營等。利益共享強(qiáng)調(diào)的是政府和資本共同分享項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，而對(duì)社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的是“有盈利但不暴利”的長(zhǎng)期收益。分享共擔(dān)是PPP模式的核心特征，按照分享分配優(yōu)化、分享收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模可控三原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分配和應(yīng)對(duì)。其中，分享分配優(yōu)化是指風(fēng)險(xiǎn)由最能有效識(shí)別和控制的一方承但；分享收益對(duì)等指風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的同時(shí)享受風(fēng)險(xiǎn)帶來的收益，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)利對(duì)等一致；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模可控，即政府和社會(huì)資本各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)總量可控。

（二）污水處理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

前期風(fēng)險(xiǎn)主要存在于PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備和采購階段。包括項(xiàng)目規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)，具體是指項(xiàng)目規(guī)模與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和用水處置需求等不相符，影響投資收益。土地征用風(fēng)險(xiǎn)即征地過程中出現(xiàn)障礙，拆遷時(shí)間長(zhǎng)導(dǎo)致延誤工期，由于征地費(fèi)用高，導(dǎo)致項(xiàng)目投資大幅增加。項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目未能按期融資或者融資金額不足，影響項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。在項(xiàng)目的采購階段，如果采取公開招標(biāo)的方式，可能出現(xiàn)招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，即由于招投標(biāo)方式程序不合理、市場(chǎng)不規(guī)范、競(jìng)標(biāo)者惡性競(jìng)爭(zhēng)等，使最優(yōu)企業(yè)沒有中標(biāo)所存在的市場(chǎng)準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式可能出現(xiàn)項(xiàng)目談判風(fēng)險(xiǎn)，即在與最后幾個(gè)企業(yè)談判的過程中，某些問題未達(dá)成一致，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要存在于PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段，具體包括項(xiàng)目成本超支風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目融資成本和建設(shè)成本超過預(yù)算額度，不得不追加投資；分包商的選擇風(fēng)險(xiǎn)，即分包商的資質(zhì)、信譽(yù)等方面出現(xiàn)問題而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)；完工風(fēng)險(xiǎn)，是指由于一些主客觀因素，導(dǎo)致工程無法按預(yù)定工期完成建設(shè)；質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，指項(xiàng)目在建設(shè)安裝過程中可能出現(xiàn)質(zhì)量問題，給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)；工藝和設(shè)備選擇風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目的設(shè)備材料及整體技術(shù)工藝存在問題，對(duì)項(xiàng)目投資和運(yùn)行成本產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)。

運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要存在于PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段，包括進(jìn)水水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，即排入待處理的生活污水或工業(yè)污水污染濃度嚴(yán)重超標(biāo)，極大地增加了污水處理成本；進(jìn)水量風(fēng)險(xiǎn)，即進(jìn)水量遠(yuǎn)高于或低于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)水量，嚴(yán)重影響污水處理設(shè)備的處理效能；運(yùn)營能力不足風(fēng)險(xiǎn)，即負(fù)責(zé)具體運(yùn)維的SPV公司管理能力或者技術(shù)水平不足，影響項(xiàng)目收益；環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)變化風(fēng)險(xiǎn)，即污水或污泥處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高，導(dǎo)致項(xiàng)目因無法達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)需要改造，嚴(yán)重的可能面臨停運(yùn)；能源價(jià)格調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目運(yùn)營過程中電力、運(yùn)費(fèi)等價(jià)格上漲，增加污水處理成本；原材料價(jià)格調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目運(yùn)營過程中使用的藥劑、消毒劑等價(jià)格上漲，導(dǎo)致成本增加。

移交風(fēng)險(xiǎn)主要存在于PPP項(xiàng)目合作結(jié)束，產(chǎn)權(quán)移交階段。主要包括設(shè)備質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，由于污水處理PPP項(xiàng)目的合作一般長(zhǎng)達(dá)10-30年，污水處理設(shè)備和相關(guān)處理設(shè)施需要嚴(yán)格按照協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清點(diǎn)、移交，如不合規(guī)，需要社會(huì)資本方進(jìn)行改造、維修直至大修，增加社會(huì)資本移交成本；項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，即由于資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清，引起雙方糾紛，從而造成投資損失。

其他風(fēng)險(xiǎn)存在于PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程的全生命周期，即為項(xiàng)目普遍性風(fēng)險(xiǎn)因素，利用PESTEL關(guān)鍵因素分析法對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，其中政治（Politic）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括國家污水處理行業(yè)導(dǎo)向政策的變化風(fēng)險(xiǎn)、政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等；經(jīng)濟(jì)（economic）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素包括收緊的財(cái)政與貨幣政策、能源和運(yùn)輸成本提高的風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹或緊縮的風(fēng)險(xiǎn)以及利率和匯率變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)等；社會(huì)（social）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括隨著教育水平的提高，人們對(duì)生態(tài)、基礎(chǔ)實(shí)施質(zhì)量和能力提高的需求等；技術(shù)（technological）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素包括污水技術(shù)開發(fā)應(yīng)用速度及壽命周期、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的研發(fā)投入、社會(huì)技術(shù)人才的待遇等；環(huán)境（environmental）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)因素指的是隨著環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)變化的風(fēng)險(xiǎn)；法律（legal）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素主要指污水處理各種法律和法規(guī)的不完備以及可操作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）污水處理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析

對(duì)于產(chǎn)生于社會(huì)資本參與項(xiàng)目之前可能遇到的項(xiàng)目規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、談判風(fēng)險(xiǎn)、土地征用風(fēng)險(xiǎn)，屬于政府的職責(zé)和權(quán)力范圍，應(yīng)由政府承擔(dān)。而可能產(chǎn)生于項(xiàng)目運(yùn)營過程中的進(jìn)水水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)水量風(fēng)險(xiǎn)，較多的與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)政策相關(guān)，而社會(huì)資本基本無法控制，出于公平原則，應(yīng)由政府承擔(dān)。項(xiàng)目運(yùn)營和項(xiàng)目移交中的融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目成本超支、分包商的選擇、完工風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、工藝和設(shè)備選擇風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營能力不足風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)備質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，本著責(zé)權(quán)利對(duì)等的原則，應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)。

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案中較難劃分的是其他風(fēng)險(xiǎn)。例如，政治方面的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府方來說，主要來自于污水處理行業(yè)的政策及監(jiān)管要求的變更。政府有義務(wù)在其權(quán)力范圍之內(nèi)提出相關(guān)變更的應(yīng)對(duì)方案，但社會(huì)資本作為弱勢(shì)的一方，也應(yīng)該以積極的態(tài)度面對(duì)行政層面的風(fēng)險(xiǎn)，例如，加強(qiáng)信息收集、加快風(fēng)險(xiǎn)的反饋等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樯鐣?huì)資本擁有較強(qiáng)的預(yù)測(cè)及應(yīng)對(duì)能力，應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)，但同時(shí)政府擁有調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的相關(guān)權(quán)力，故應(yīng)對(duì)社會(huì)資本提供相關(guān)的支持。社會(huì)環(huán)境和生態(tài)方面的風(fēng)險(xiǎn)主要在于公眾的支持，污水治理與人民生活息息相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生將會(huì)對(duì)政府造成很大的負(fù)面影響。因此雙方必須堅(jiān)守合作的初心，致力于污水處理效力的提高以及區(qū)域環(huán)境的改善，達(dá)到共贏的目標(biāo)。對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)，主要源于我國目前PPP模式的基本法尚未完善，相關(guān)部門出臺(tái)的一系列政策、指南、試點(diǎn)示范、信息公開、咨詢機(jī)構(gòu)庫等方面的管理意見和辦法權(quán)威性不足、層級(jí)較低。

三、污水處理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，在完成有效的目標(biāo)設(shè)定以及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分析之后，在風(fēng)險(xiǎn)組合觀的基礎(chǔ)上，通過分析有利事件和不利事件，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，將企業(yè)所面臨的剩余風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。具體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施包括風(fēng)險(xiǎn)承受、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)降低。

風(fēng)險(xiǎn)承受指面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取接受的態(tài)度，進(jìn)而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果。采取風(fēng)險(xiǎn)承受的原因一是因?yàn)槲茨軠?zhǔn)確識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)而不得不承擔(dān)，二是對(duì)于識(shí)別辨認(rèn)出的風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)槿狈χ鲃?dòng)管理的能力只能被動(dòng)承受，或出于成本效益原則考慮，風(fēng)險(xiǎn)承受是目前最適宜的方案。比如，在污水處理PPP項(xiàng)目中可能存在的行政層面的風(fēng)險(xiǎn)、法律與專項(xiàng)法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)層面風(fēng)險(xiǎn)中的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)，在大多數(shù)情況下，只能選擇主動(dòng)或者被動(dòng)接受的方式。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是指采取主動(dòng)措施回避，退出或停止目前存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境和活動(dòng)，避免成為風(fēng)險(xiǎn)事件的承受者。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避包括事前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和事后風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，事前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是改變風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的觸發(fā)條件，比如在應(yīng)對(duì)招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目談判風(fēng)險(xiǎn)、分包商的選擇完工風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府和社會(huì)資本可以選擇拒絕與信用等級(jí)低的企業(yè)合作，或者投融資環(huán)節(jié)禁止在金融市場(chǎng)做投機(jī)業(yè)務(wù)。事后風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避主要是指風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生應(yīng)急預(yù)案的制定，從機(jī)制上迅速反應(yīng)，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后可能造成的損失。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是為了避免承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失，有意識(shí)地將可能發(fā)生損失的活動(dòng)或與損失有關(guān)的財(cái)務(wù)后果轉(zhuǎn)移給其他方的一種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，包括風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖。在污水處理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中，社會(huì)資本可以采取向保險(xiǎn)公司投保的方式，以達(dá)到保險(xiǎn)公司支付補(bǔ)償預(yù)訂損失的目的。或者在建設(shè)運(yùn)營階段，可以采用外包的方式，指定技術(shù)水平較高的承包方，以減少項(xiàng)目的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、工藝和設(shè)備選擇風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖是采取各種手段，引入多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，使得它們之間得以對(duì)沖，從而抵消風(fēng)險(xiǎn)的影響。比如互換交易、套期保值、期貨等方式，可以有效對(duì)沖污水處理PPP項(xiàng)目某些市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)降低是指衡量成本效益之后，采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)或減輕損失。包括風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)控制。比如，在應(yīng)對(duì)工藝和設(shè)備選擇風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營能力欠缺風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)備質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，社會(huì)資本可以自主決定降低自身生產(chǎn)投入，加大研發(fā)力度，以獲得高質(zhì)量的產(chǎn)品技術(shù)，從而進(jìn)入高附加值領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是指企業(yè)在面對(duì)不可抗力事件的時(shí)候，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金或應(yīng)急資本，以保證能較好地應(yīng)對(duì)大額損失。風(fēng)險(xiǎn)控制體現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)營和移交的全過程，加強(qiáng)日常管理，比如，簽訂合同要經(jīng)法務(wù)部門嚴(yán)格審核，或者聘請(qǐng)有實(shí)力的聯(lián)合體分包項(xiàng)目，從而降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率。

四、結(jié)語

PPP模式在我國污水處理行業(yè)的應(yīng)用進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的階段，亟須將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理納入制度化建設(shè)中。本文從污水處理項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程出發(fā)，逐一細(xì)化分解可能遇到的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，通過對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分析和研究，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，建立了比較完善的項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使PPP項(xiàng)目真正達(dá)到政府和社會(huì)資本方互利共贏的目的，促進(jìn)了PPP市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展、良性循環(huán)。