土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施矛盾及建議探究

甘肅省酒泉市肅北蒙古族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃事務(wù)中心 馮艷榮

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城市化發(fā)展進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，建筑規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，城市人口不斷集中，所以在土地使用過程需要加強(qiáng)土地規(guī)劃，同時(shí)由于城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施時(shí)間較早，對土地利用率的合理性更加重視，而土地規(guī)劃管理則更重視農(nóng)業(yè)用地，在兩者同時(shí)實(shí)施時(shí)不可避免會(huì)存在矛盾沖突，因此需要對兩者之間的矛盾加強(qiáng)研究，并提出相應(yīng)的建議。

一、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系分析

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要前提條件和基礎(chǔ)

作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要前提條件及基礎(chǔ)，土地規(guī)劃管理需要確保農(nóng)業(yè)用地需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間關(guān)系的協(xié)調(diào)性，提高定位的準(zhǔn)確性，避免出現(xiàn)強(qiáng)制性征地的情況，使民眾用地需求得以有效滿足。另外在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，應(yīng)改變用地結(jié)構(gòu)，從以往的分散形式向統(tǒng)一形式轉(zhuǎn)移，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的土地規(guī)劃方向更加清晰明確。因此在城市化發(fā)展過程中，應(yīng)對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的聯(lián)系加強(qiáng)分析，使土地資源開發(fā)利用更加合理、高效、科學(xué)[1]。

（二）互相促進(jìn)、互相制約

在城市區(qū)域發(fā)展中，與城市用地標(biāo)準(zhǔn)有著密切的聯(lián)系，同時(shí)也與城市土地規(guī)劃方案制定密切相關(guān)，因此土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間存在著聯(lián)系。目前在具體的發(fā)展過程中，普遍存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地干預(yù)等一系列矛盾和問題，對土地資源的循環(huán)應(yīng)用造成不利影響。其次，新增用地及未來用地批復(fù)等問題由上級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)一管轄和批復(fù)，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃和程序與流程的合理性密切相關(guān)，因此需要對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系加強(qiáng)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展得到有效推進(jìn)。

土地規(guī)劃管理的內(nèi)涵相較于城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容更廣，兩者之間具有相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系，如在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，會(huì)有效緩解環(huán)境污染問題，甚至杜絕土地過度開發(fā)的情況，因此兩者之間能夠互相完善、互相成就，其中，土地管理發(fā)揮著核心作用。其次，隨著“增減掛鉤”政策的落實(shí)和實(shí)施，能夠?qū)Τ青l(xiāng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)兩者的共同發(fā)展，使有限的農(nóng)村土地資源能夠最大化發(fā)揮效用。另外，通過不斷改善農(nóng)村分散用地現(xiàn)狀的，使其逐漸向集中用地方向發(fā)展。其中需要確保耕地需求得以有效滿足，對城鄉(xiāng)發(fā)展不造成阻礙，并使矛盾最大程度得到緩解[2]。相關(guān)部門應(yīng)對土地管理的重要性提高認(rèn)識(shí)，并將其置于工作的核心位置，使城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理性不斷提高。另外根據(jù)相關(guān)調(diào)查可以看出，城建工作通常在原有土地資源上進(jìn)行，并對新區(qū)進(jìn)行不斷規(guī)劃。為了使土地資源利用率不斷提高，需要根據(jù)區(qū)域土地結(jié)構(gòu)、面積以及區(qū)域情況，對土地類型進(jìn)行確定，對規(guī)劃模式進(jìn)行不斷調(diào)整。其中，針對小規(guī)模城鎮(zhèn)可采用擴(kuò)建的方式，針對大規(guī)模城鎮(zhèn)，應(yīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃，對土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，使效率有效提升。

土地規(guī)劃和管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要工作內(nèi)容，能夠在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮重要作用，使城鄉(xiāng)規(guī)劃質(zhì)量和效果得到有效保障。另外在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，應(yīng)確保土地規(guī)劃的合理性，并使兩者有效結(jié)合，提高城鄉(xiāng)建設(shè)的合理化和科學(xué)化，確保工作質(zhì)量和效率。另外，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施過程中，應(yīng)對市場需求加強(qiáng)分析，對影響因素進(jìn)行全方位分析，使城市建設(shè)效果和質(zhì)量有效提升，對城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展起到有效推動(dòng)作用，切實(shí)提高我國整體經(jīng)濟(jì)水平。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的土地問題分析

（一）土地污染嚴(yán)重，對城市環(huán)境造成影響

隨著近年來城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，不少城鄉(xiāng)建設(shè)中過度追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對布局結(jié)構(gòu)的合理性缺乏全面綜合的考量，導(dǎo)致化工廠、工業(yè)生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)大量聚集，對土地造成大面積污染，對城市環(huán)境造成嚴(yán)重影響，土地利用效果難以充分發(fā)揮。

（二）開發(fā)進(jìn)程過快、布局管理混亂

在不少城鄉(xiāng)規(guī)劃中，因土地部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門之間缺乏有效溝通，導(dǎo)致土地分配及使用方面存在不合理現(xiàn)象，以及對當(dāng)?shù)匕l(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，開發(fā)進(jìn)程過快，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃缺乏合理性，管理混亂。

三、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的矛盾分析

（一）人口過度集中、矛盾激化

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)村人口大量涌入，使城市土地資源日益緊缺，導(dǎo)致土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的矛盾不斷激化。其中主要體現(xiàn)為土地規(guī)劃目標(biāo)主要為了確保土地使用的合理性和科學(xué)性，使土地利用率有效提升，對城市規(guī)劃實(shí)施造成一定制約，而城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，對土地利用合理性缺乏足夠的重視，因此需要相關(guān)政府部門對兩者之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，否則兩者發(fā)展內(nèi)容存在的差異性將使雙方之間的矛盾更加凸顯。

（二）城建發(fā)展內(nèi)容沖突

城建工作中，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃都是必不可少的內(nèi)容，同時(shí)兩者在規(guī)劃方向、規(guī)劃內(nèi)容方面各在側(cè)重，存在一定差異性。因此在具體實(shí)施過程中，因缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展意識(shí)，導(dǎo)致部分城鄉(xiāng)對土地資源的合理利用缺乏重視，同時(shí)因農(nóng)民大量涌入城市，城市土地規(guī)劃難度加大，部分農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象，另外對土地進(jìn)行征用也極容易引起農(nóng)民的不滿情緒，對土地征用的順利實(shí)施造成阻礙，同時(shí)因城市規(guī)劃側(cè)重于加快城市發(fā)展，對土地占用缺乏有效控制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地被侵占現(xiàn)象頻發(fā)。

（三）土地利用不合理

由于現(xiàn)階段土地資源日益緊缺，無法有效滿足城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地需求，因此不斷占用農(nóng)業(yè)用地，使農(nóng)村土地面積大面積減少。同時(shí)城市建筑規(guī)模和數(shù)量不斷增長，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地實(shí)際使用狀況難以準(zhǔn)確把控。另外對于土地規(guī)劃中正在實(shí)施的項(xiàng)目，普遍存在土地征用過程中農(nóng)民補(bǔ)償較難獲得的情況。

四、有效協(xié)調(diào)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)建議

（一）重視土地征用工作

為了確保兩者實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要對土地征用工作加強(qiáng)重視，首先需要從程序規(guī)范入手，確保土地征用的有序性，并對農(nóng)民損失進(jìn)行合理補(bǔ)償，使農(nóng)民切身利益得到保障。因農(nóng)民長期以來主要以土地作為謀生手段，一旦土地被征用，會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民的日常生活以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以在土地征用過程中，需要加強(qiáng)規(guī)劃性，遵循循序漸進(jìn)的原則，避免出現(xiàn)征地隨意性和盲目性。另外在征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)，應(yīng)確保補(bǔ)償款及時(shí)發(fā)放到位，并結(jié)合土地實(shí)際情況，采取有針對性、有差異性的補(bǔ)償措施，針對優(yōu)質(zhì)土地應(yīng)提高相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

在進(jìn)行土地征用的過程中，通過市場化方式的運(yùn)用，能夠使農(nóng)民切身利益得以保證。同時(shí)有利于農(nóng)民對自身發(fā)展新出路進(jìn)行積極摸索，由于以往農(nóng)民主要依賴土地維持生活，如土地被征用，將導(dǎo)致其失去經(jīng)濟(jì)來源，所以需要引導(dǎo)農(nóng)民對新技能、新知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)和掌握，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。

（二）完善管理制度

土地在城鄉(xiāng)規(guī)劃中作為至關(guān)重要的內(nèi)容，需要對土地規(guī)劃加強(qiáng)重視。在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，首先應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，確保開發(fā)利用的合理性和科學(xué)性，最大程度提升土地利用效率。其次在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，需要對資源進(jìn)行有效整合，在此基礎(chǔ)上確保整體規(guī)劃順利開展，使資源利用效果得以充分發(fā)揮，從而有效改善人們居住環(huán)境及生活質(zhì)量，另外需要對管理制度進(jìn)行科學(xué)制定，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)展得以有效保障。

（三）完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

在土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施過程中，由于兩者之間的存在重合及矛盾在所難免，所以應(yīng)加強(qiáng)有效協(xié)調(diào)和溝通，使工作阻礙和矛盾得以有效解決，制定最佳方案。另外在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)田作為重要資源，應(yīng)避免過度占用，需要對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田加強(qiáng)保護(hù)。最后需要對老城區(qū)加強(qiáng)改建規(guī)劃，根據(jù)老城區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)和要求，對設(shè)計(jì)方案進(jìn)行靈活運(yùn)用，與土地規(guī)劃管理相結(jié)合，對方案細(xì)節(jié)進(jìn)行分析，合理選擇最佳方案進(jìn)行，從而使土地資源合理利用得以實(shí)現(xiàn)。

（四）強(qiáng)化土地管理

在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃中，應(yīng)對土地加強(qiáng)管理，有效推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展，并對先進(jìn)技術(shù)加強(qiáng)應(yīng)用，使管理質(zhì)量和水平有效提升。其次，在管理過程中應(yīng)對相應(yīng)的政策進(jìn)行健全和完善，使應(yīng)用程序得以順利實(shí)施，同時(shí)地農(nóng)村土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃，使土地規(guī)劃制度不斷完善，有效保障土地規(guī)劃和城市建設(shè)。其次，在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，應(yīng)對相關(guān)影響因素加強(qiáng)控制，使生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)的情況下，提高土地規(guī)劃和管理的有效性[3]。

（五）增強(qiáng)城市基礎(chǔ)建設(shè)和行業(yè)管理規(guī)范性

在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，需要對土地利用率加強(qiáng)重視，充分發(fā)揮土地資源的價(jià)值和作用，避免因追求經(jīng)濟(jì)利益而對人們的居住需求予以忽視，同時(shí)通過城鄉(xiāng)建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以有效推進(jìn)的同時(shí)，還應(yīng)充分滿足大眾需求。所以在進(jìn)行城市規(guī)劃和管理的過程中，應(yīng)從人們的居住需求出發(fā)進(jìn)行綜合考慮，對城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的關(guān)系加強(qiáng)協(xié)調(diào)和處理，使城鄉(xiāng)化經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展得到有效保障。

五、結(jié)束語

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距不斷縮小的同時(shí)，土地有效利用和管理成了各界廣泛關(guān)注的問題，通過土地規(guī)劃管理的有效實(shí)施，能夠使城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展得到有效促進(jìn)，同時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展能夠確保土地規(guī)劃管理的合理性和科學(xué)性。其次，需要對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施兩者之間的關(guān)系加強(qiáng)研究，確保兩者能夠互相制約、協(xié)調(diào)配合，各有側(cè)重的同時(shí)保持統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)，使建設(shè)需求得以保障的同時(shí)，對城鄉(xiāng)化建設(shè)的快速發(fā)展起到推動(dòng)作用。