國際秩序的轉型與全球治理體系變革——兼論中國的全球治理實踐

西北政法大學 熊睿卿

近年來，學界對國際秩序的未來進行了廣泛的討論，在此問題上，國內外大多數學者在當前國際秩序受到諸多挑戰的問題上具有共識。伴隨著國家實力對比變化與全球化的發展，當前國際秩序面臨著合法性、權威性危機，進入轉型階段。近年來，全球治理成為關乎各國安全與發展的首要議題，而國際秩序的轉型使得全球治理有陷入困境的可能，國際社會對新的全球治理制度、規范的需求增加，因此，分析并討論如何推進全球治理體系改革具有重大意義。而在探討該問題之前，我們需對國際秩序轉型與全球治理體系變革的相關問題及相互關系進行分析。

一、國際秩序面臨的困境與挑戰

M國在二戰后主導創立的國際秩序一直延續至今，其以規則、制度為核心，根植于西方自由、民主、平等的價值觀。然而，隨著新興國家的崛起，M國秩序領導權的制度性、合法性基礎受到沖擊。近年來全球化程度不斷加深，其中技術擴散所帶來的不平衡發展使得作為秩序根基的價值觀受到質疑，世界各地出現反全球化的力量，推動了國際秩序的轉型。

（一）秩序的內部危機——M國的秩序領導權基礎動搖

M國所領導的國際秩序是一種以規則、制度為核心的國際秩序，M國霸權也表現為一種制度霸權。國際秩序是一種“憲政秩序”，同時也呈現出等級性的特征，它根植于由西方倡導的價值觀，基于體系內國家對秩序的認同與一致意見，通過秩序內建立的規則和制度來約束權力的行使，其中，M國依靠其強大的實力，為秩序內其他國家提供公共物品。因此，相應的，M國在領導國際秩序的過程中需要三種性質的權力作為支撐——物質性權力、制度性權力與合法性權力。而要維持M國霸權在秩序中的領導能力與合法性，則需要M國在此三種權力上明顯超越其他國家。

當前，M國的物質性權力較其他國家仍具有較大優勢。蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）提出，衡量一國實力的四個標準在于——安全（Security）、金融（Finance）、知識（Knowledge）與制造業（Production）。安全方面，M國遍布世界的結盟體系與強大的軍事力量為自身及其盟國提供了重要的安全保障，核優勢保證了M國具有“相互確保摧毀”（MAD）的威懾能力，能有效地維護國家安全。金融方面，美元穩居國際主導貨幣地位。知識方面，M國對于大多學科領域的研究都居于世界前列，其國內大學在國際上具有較大的影響力，諾貝爾獎得主占比穩居世界第一。雖然近年來中國在制造業領域取得突飛猛進的發展，但從國際分工結構和價值鏈布局來看，不可否認的是，M國的物質性權力仍具有優勢。

然而，隨著新興國家的崛起，M國與歐洲等西方國家的權力地位受到沖擊，中國被視為M國的首要威脅與對手。同時，舊有的國際機制與制度無法滿足新興崛起國家的需求，制度主導權成為霸權國與新興國家競爭的焦點。特朗普（Donald Trump）上臺后主張“M國優先”（America First），接連退出TPP、《巴黎氣候變化協定》《開放天空條約》、世界衛生組織（WTO）等國際機制和組織，破壞了現有的國際制度體系，使得M國制度性權力下降。不僅如此，西方國家倡導價值觀與民主制度在近年來受到了多方面的質疑與沖擊，崛起的新興國家基于自身歷史與其對國際關系的理解，紛紛提出了不同于M國的秩序觀，從而使得M國的合法性權力下降。而國際秩序的核心在于M國創制并主導的一系列國際制度，實力對比變化從根本上沖擊了制度性與合法性權力，侵蝕了M國對國際秩序的領導權，由此推動國際秩序進入轉型階段。

（二）秩序的外部危機——全球化浪潮的沖擊

全球化是一組強化世界間相互依賴與交流的多向度社會進程。通過全球化，自由民主觀念得以傳播至世界各地，深刻影響了世界其他國家的政治思想與經濟發展理念，它是冷戰結束后推動國際秩序向全球拓展的重要力量。然而，隨著近年來全球化進程的不斷深入，伴隨而來的不平衡發展、反建制主義思潮與M國國內的民族主義浪潮成為了反對當前秩序內主導價值觀與反全球化的重要力量。

首先，全球化推動技術在全球范圍內擴散，這種技術傳播能夠使不那么具有權勢的國家重新獲得權力。然而，后進國家能否通過技術傳播實現發展與超越，取決于其承接技術的能力與意愿，近年來，技術主導國能夠一定程度上決定技術的擴散趨勢與范圍，一些國家能獲得技術獲取的優先權從而優先進行發展，這導致了各國間的不平衡發展。另一方面，在技術擴散的過程中，后進國家的承接意愿或承接能力不足導致技術擴散不均，這進一步加深了落后國家與發達國家之間已有的技術鴻溝，發展不平衡加劇。

其次，全球化所帶來的全球性金融危機、貧富差距加大、移民運動等問題推動了反全球化力量的發展與壯大，也引起了一些發達國家與發展中國家對當前國際秩序的不滿。全球化造成國際與國內兩個層面的貧富分化，并引起了西方國家內部的反建制主義思潮。這種反建制主義一部分體現為反對當前秩序主導價值觀的某些觀點，以及反對其逐漸成為一種“政治正確”并發展趨向極端化。這意味著西方國家所宣傳的價值觀受到了來自本國國內民眾的批評，這無疑動搖了國際秩序的根基。

最后，M國作為國際秩序的領導者，也是全球化的主要推動者。其致力于自由民主思想在世界各地的傳播，并試圖推動其他國家轉型，而這勢必會引發這些國家內部的民族主義力量的抵制。而M國國內對于其維持國際秩序所承擔的義務表示出擔憂，國內經濟的不平衡使得M國精英重新思考全球化與開放的經濟政策，對移民問題的態度也逐漸趨向于其增加M國國內負擔。總統在大選期間對M國制造業回流及控制移民等問題的承諾也體現出當時M國部分民眾的態度，其上臺后的“單邊主義”措施正是對M國承擔的國際義務引起M國民眾擔憂的情況所作出的回應。

（三）國際秩序與強國競爭

國際秩序包含主導價值觀、國際規范與制度安排三部分內容。本文認為在關注此三項基本要素的同時，也需重視國際權勢分布變化對國際秩序的影響，因為大國實力對比變化能夠根本性地導致上述三要素發生變革。從現實主義（Realism）的視角出發，國際秩序的轉型與變革離不開權力的轉移，但學者如伊肯伯里（G.John Ikenberry）、基歐漢（Robert Keohane）都提出了國際制度在維持秩序運轉中的重要性。伊肯伯里強調秩序內的國際制度會嵌入各國政體之內，這反過來會使制度變遷變得困難，從而使當前秩序難以被顛覆。基歐漢則提出霸權之后的合作可以通過制度的收益性及穩定性加以延續。不僅如此，在價值理念方面，基辛格（Henry Kissinger）強調，每一種國際秩序遲早都要面臨合法性或均勢重大變化對其秩序凝聚力的挑戰，當支撐國際安排的價值觀被根本改變時，秩序就會出現合法性危機。

因此，權力轉移、價值觀的博弈與制度主導權競爭引起了當前國際秩序的轉型，這也是全球化發展與新興國家崛起的結果。在上述三個方面中，崛起的新興國家與秩序領導國的價值觀博弈將成為常態，制度主導權競爭則顯得更為激烈與靈活，這也是大國在秩序轉型過程中博弈的主要舞臺。需要強調的是，國際秩序的轉型不意味著取代或顛覆當前國際秩序，一方面，國際秩序是國際政治中有限的進步，是當前國際秩序的最優解，另一方面，新興國家取代或顛覆當前國際秩序的意愿并不強，雖然國際秩序面臨諸多危機，但新興國家無法提出一個更好的替代方案。因此，國際秩序的轉型更多體現為對其內部秩序的調整與改革。

二、國際秩序轉型與全球治理體系變革

大國實力對比變化和全球化的發展不僅推動了秩序轉型，也造成了當前全球治理制度碎片化、全球治理赤字的深層原因。近年來全球治理成為核心的國際議題，也成為國家合作與競爭的主要領域。而國際秩序轉型過程中，大國的國際規范、制度博弈在全球治理領域尤其突出，這加劇了全球治理中業已存在的困境，進一步沖擊了當前全球治理體系。

（一）制度博弈視角下的秩序轉型與全球治理

當前國際秩序的核心在于其中的制度與規則，權力轉移、主導價值觀受到沖擊及制度博弈成為當前國際秩序轉型的充分條件。在未來，新興國家的崛起及其與西方國家的價值觀博弈將成為常態，而基于國際制度在維持秩序運轉與保持國家權力方面的作用得到凸顯，對制度主導權的爭奪將成為大國博弈主要形式。因此，國際秩序的轉型離不開國際制度與機制的構建與改革。

1995年，全球治理委員會發表了題為《我們的全球之家》(Our Global Neighborhood)報告，提出了治理的相關定義：各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方式的綜合，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。自羅西瑙(James N.Rosenau)提出全球治理的概念以來，學界對全球治理的討論層出不窮。邁克爾·朱恩(Michael Zürn)提出，全球治理即在涉及共同利益與跨國問題時，跨國界行使權力。勞倫斯·芬克爾斯坦(Lawrence S.Finkelstein)強調，全球治理是在沒有主權權威的情況下治理跨國界的關系，全球治理即在國際上做政府在國內所做的事情。總而言之，全球治理包括治理行為體、治理問題、治理機制、治理規范等要素，由于無政府狀態與跨國界性質的存在，全球治理區別于國家治理，不能依靠國家權威或統一的中央機構，因此國際機制與制度規范是維持全球治理有效運行的關鍵所在。在國際秩序轉型過程中，制度主導權之爭成為大國博弈的新領域，各國通過其主導的國際制度將自身權勢制度化，并以此作為宣傳自身價值觀與秩序觀的手段。近年來，國際社會對全球治理的關注度顯著提高，而參與全球治理事關國家尤其是大國的經濟發展與國際形象，由此，大國展開了在全球治理領域的制度博弈，沖擊了當前全球治理體系。

因此，國際秩序在全球的擴展帶來的是全球化程度的加深與新興國家的崛起，但也正是這種權力對比變化與全球化的浪潮沖擊了M國的秩序領導權基礎，引發了國際秩序的合法性、權威性危機，國際秩序進入轉型階段。制度建設與主導權爭奪是秩序轉型的核心內容，也是影響全球治理體系運行的關鍵，大國在全球治理領域的制度博弈使得當前全球治理體系有陷入困境的可能。

（二）秩序轉型過程中的全球治理體系困境

近年來，全球化程度的加深與大國實力對比變化不僅引發了國際秩序的危機，推動國際秩序轉型，也使得全球治理行為體、跨國議題及觀念呈現多元化，舊有全球治理體系無法滿足新興治理行為體的需求，全球治理制度的合法性與有效性受到削弱，制度碎片化現象凸顯。同時，制度非中性造成的全球治理赤字現象顯著，加劇了已有的全球治理體系困境。

1.“多元化世界”侵蝕全球治理體系的合法性與有效性

過去的全球治理體系的主要部分是由西方國家主導的聯合國與布雷頓森林體系，其發揮著全球安全治理與經濟治理的功效。當前全球治理體系則主要由聯合國（UN）、世界銀行（WB）、國際貨幣基金組織（IMF）、七國集團（G7）、二十國集團（G20）等國際組織組成，然而，全球治理體系仍以西方國家為中心，呈現出一種“中心—外圍”結構。全球化與新興國家崛起對全球治理體系帶來的主要影響在于全球治理行為體多元化，這導致了全球治理制度碎片化。制度與機制建設是有效發揮全球治理功效的關鍵，這是國際社會對全球治理的共識。當前，區域和多邊安排不斷增多，由私人或跨國社會運動領導的協議以及各類涉及政府、私人和市民社會之間伙伴關系的形式不斷增加，這對于作為戰后全球治理的基石的全球多邊機制的主導性、權威性和合法性產生了影響。全球化的發展促使全球治理議題增加，對相應制度建設的需求也隨之加大，這使得當前全球治理體系中制度功能重疊甚至相互沖突，難以協調一致。

這種多元化不僅僅表現為行為體的多元，還體現在跨國議題的增加與跨國觀念的傳播。一方面，全球化的三個特點——逐漸加深的相互依存、相互關聯的問題以及國內政治與國際事務的融合推動了對更有效的全球治理的需求，這在氣候治理與網絡安全等問題上表現得尤為明顯。氣候問題關乎人類的生存與發展，同時也與各國國內經濟發展密切相關，而當前氣候治理的主要目標在于控制碳排放。新總統上臺后，將氣候治理視為至關乎國家安全的首要戰略，提出推動清潔能源在各行各業的使用。這一表述也體現了氣候問題與經濟危機、國家安全之間的緊密聯系，體現了國際挑戰之間的相互關聯。氣候議題的重要性的上升推動了對相關治理措施與制度建設需求的增加，氣候治理上的各國行動、制度安排的協調一致顯得更為重要且迫切。同時，全球化、信息革命的發展創造了一系列新的議題。現如今網絡已滲透到人類社會的方方面面，并改變了世界政治的傳統形態，重塑世界經濟、文化，在大國爭奪網絡規則主導權的同時，網絡信息安全等也成為新的全球治理議題。另一方面，伴隨新興強國崛起的是多元全球治理理念在全球的傳播，以及相應國際機制與制度的建設，全球治理理念呈現多元化。近年來，中國提出“共商共建共享”的全球治理理念，借助“一帶一路”倡議、亞投行等機構積極參與并改造全球經濟治理體系，支持以聯合國為核心的國際秩序，強調發揮聯合國在全球治理中的主導作用。這一理念是對舊有全球治理體系的補充和創新，是中國基于其對國際關系的理解所提出的順應時代需求的中國方案，也是當前全球治理多元化的主要體現。

因此，實力對比變化與全球化的發展推動全球治理體系中行為體、治理議題與治理理念的多元化，沖擊了當前全球治理體系的合法性與權威性，由此，尋求并建立新的國際制度與規范，推動全球治理體系改革是彌補當前全球治理缺陷、繼續發揮全球治理體系作用的關鍵。

2.大國戰略收縮與制度非中性加劇全球治理赤字現象

近年來，全球治理成為大國博弈的主要舞臺。然而，逆全球化思潮的發展與來自國內的壓力使得大國尤其是西方國家減少在全球治理領域的公共物品供給，將資源與精力轉移到自身經濟發展上，以應對來自其他國家的挑戰，這導致了全球治理領域大國責任的缺失，全球治理中的“金德爾伯格陷阱”更加凸顯。

同時，制度非中性也是造成全球治理赤字的一個重要原因。所謂制度非中性是指，同一制度對不同人的含義是不同的，個人或集團在既定制度或未來某種制度安排中竭力維持或爭取利益與特權。在國際秩序中，M國為防止自身實力衰落而導致對秩序領導權的減弱，廣泛建立“制度性協議”，使得秩序變得難以被替代。當前全球治理體系中的主導制度與規則由西方國家設計與主導，體現了西方國家的偏好與價值觀，其通過制度化手段將自身的權勢地位固定下來，最大程度地實現其利益，這使得非西方國家在其中處于不利地位。而在建立制度的過程中，各國難以避免地通過其主導的國際制度與機制實現自身利益最大化，制度主導權成為各國在全球治理領域的主要爭奪對象，從而出現全球治理赤字，即現有國際制度在面臨新、舊挑戰之時，或被個別國家主導，或效率低下。全球化使得全球治理議題增加，推動全球治理制度與規則的改革顯得更為迫切。大流行病、氣候治理等全球治理問題凸顯了國與國之間的相互依賴，對國內和國際進行協調集體治理的需求上升，以此應對來自經濟與健康的雙重挑戰。然而，西方國家堅持保持現狀與選擇性改造現有制度規則來維持其在當前國際制度中的利益，廣大新興國家的話語權受到了壓制，全球治理赤字現象明顯。

三、全球治理體系重塑與中國的治理實踐

當前的全球治理體系面臨著制度碎片化與治理赤字等問題，要解決這些問題需要在現有體系內引入新的制度、機制以及治理觀念。中國作為M國之外最具有實力的國家，區域性或全球性的治理離不開中國的參與和合作，而中國認為現有的接近全球治理形式的制度架構仍被M國等西方國家所領導，因此致力于發展自身的制度倡議，在未來，中國不僅將成為國際上的一個重要角色，且其規范與偏好都將變得更有影響力。

（一）全球治理理念創新——共商共建共享理念

一方面，共商共建共享原則進一步強調了協商在全球治理中的重要性，彌補全球治理中的制度非中性缺陷，通過協商保證制度的合法性，實現各國共同利益。同時，該理念倡導公平、正義、和諧的價值理念，在承認矛盾的同時積極倡導合作與協商，避免叢林狀態。在該理念的指導下，中國積極倡導并貫徹正確的“義利觀”，將和平與發展置于首位，推動各國共同利益的實現。另一方面，共商共建共享原則主張合理的權責分配，有效解決當前全球治理體系中的“金德爾伯格陷阱”。合理的權責分配強調“共同但有區別的責任”（Common but Differentiated Responsibilities），即強調責任的共擔，同時基于各國發展水平與歷史責任強調責任的有區別承擔。近期全球經濟整體下滑，大國在未來將以本國發展為重，由此造成了全球治理領域公共物品的缺失。不僅如此，M國作為國際秩序領導國，基于國內壓力、實力對比變化及全球化帶來的實力相對下降，選擇減少公共物品的提供以維持其霸權地位。這種大國責任缺失的現象阻礙了全球治理的推進，國際局勢動蕩不安。共商共建共享理念所強調的合理權責分配體現了后疫情時代各國處于高度相互依賴的狀態，協調一致的集體合作是實現全球治理的關鍵，該理念倡導大國在全球治理中扮演主要角色，承擔起提供全球公共物品的主要職責，其他國家積極參與，實現權責分配的平衡。

（二）中國參與全球治理的具體實踐

面對公共物品供應不足、傳統全球治理機制失靈、全球治理議題多元化等困境，中國積極向國際社會提供公共物品，搭建全球治理新平臺，對近年來出現的全球治理新議題提出中國方案，推動全球治理體系重塑。

在全球治理制度與機制創新方面，中國提出“一帶一路”倡議。“一帶一路”倡議是中國實現共商共建共享理念的主要平臺，倡導各國通過互聯互通實現共同發展。不僅如此，在區域治理上，一帶一路與亞洲基礎投資銀行緊密相連。在2014年的亞太經合組織峰會上，習近平總書記宣布成立亞洲基礎投資銀行與亞太自由貿易區，這被視為一種對M國所主導的世界銀行等全球經濟治理機構的替代制度，亞投行塑造了中國在區域的經濟影響力，在地緣經濟影響力不斷擴大的背景下，其與“一帶一路”倡議相結合，破除現有全球經濟治理制度將中國等發展中國家排除在外的現象，實現全球經濟治理制度的創新。同時，在其他領域，中國堅持聯合國在全球治理中的主導地位，通過G20積極響應全球氣候、安全治理。中國作為世界碳排放大國，不斷提高對減少碳排放的意識，在國內推動向綠色能源轉型，制定一系列政策加強國內對碳排放指標的重視程度，將節約資源與保護環境作為基本國策，表明中國在節能減排與低碳發展上的決心。在國際層面，中國積極倡導世界各國共同推進氣候治理，通過建立南南合作基金以支持發展中國家提高應對氣候變化的能力，積極履行大國責任。

四、結論

近年來，全球治理赤字、相關制度碎片化等現象凸顯，全球治理體系合法性、有效性被削弱，其具體表現為全球治理機制與規范無法滿足多元主體的需求，無法與網絡與信息技術發展帶來的新興治理議題相對接，原有制度規范受到新的跨國觀念的沖擊。同時，在大國戰略收縮導致的全球治理責任缺失與制度非中性的共同影響下，全球治理失靈現象顯著。本文認為，這種現象與目前國際秩序的轉型密切相關，基于國際權力結構變化與全球化深入發展的大背景，國際秩序中國際規范、制度安排受到來自新興國家的挑戰，全球治理領域的大國制度博弈凸顯。因此，推動全球治理體系向正確方向改進、變革離不開新的治理規范與制度。中國所提出的共商共建共享理念與“一帶一路”倡議、亞洲基礎投資銀行、G20等合作平臺相結合，有效彌補了全球治理存在的制度缺陷，實現了治理理念創新，為推進全球治理體系改革帶來了新動力。