鄉村振興視域下宅基地退出機制研究
——基于寧夏平羅試點分析

天津商業大學 朱曉超

一、研究背景與問題的提出

由于長期以來國家實施偏向城市地區發展的“鄉村哺育城市”戰略，農村地區造血能力不足以至廣大鄉村地區“貧血”現象日益嚴重。國家為改善“鄉村衰落”局面，實施鄉村振興戰略，越來越多學者開始關注鄉村振興過程中出現的相關問題，本文著眼于鄉村土地資源優化路徑，在此基礎上探索宅基地資源配置的現實困境與解決對策，試圖以宅基地退出為切入點為鄉村“造血”，還鄉村發展活力。然而縱觀鄉村宅基地問題，一方面大量農村宅基地資源浪費嚴重，同時宅基地退出存在制度性障礙導致農民手里空閑宅基地體現不出應有經濟價值。另一方面由于城鄉二元戶籍體制不通暢進城務工農民大多不能落戶城市，若一味強行永久退出一則會導致大量返鄉農民失所或務農農民失去長期穩定經濟來源，二則極有可能致使日后年老返鄉農民的基本居住需求得不到有效保障，由此極易造成社會動蕩影響社會穩定發展。

伴隨城鎮化、工業化區域性發展，我國鄉村地區村莊分化態勢亦日趨顯現。通過分析梳理各試點退出模式可知，目前各試點地區政策實施背景大不相同，所遇困境亦各不相同，進而因村施策重要且必要。依據以往改革試點經驗面對日益分化的鄉村地區，只有在厘清不同類型村莊宅基地改革內在邏輯和所遇各異困境的基礎上因地制宜、分類施策、逐步推進方能使宅基地改革朝著更好地方向穩步發展。寧夏平羅的宅基地退出工作充分尊重村莊差異性并最大可能保障農民利益，其“土地房屋收儲補償＋尊重農民多樣化需求”退出方式為今后廣大村莊宅基地退出工作提供了很好的借鑒作用、積累了寶貴和豐富的宅基地改革經驗。

宏觀層面，如在我國廣大的農村地區實施同一套宅基地退出政策，其普適性與有效性有待查驗。因此，國家統籌宅基地試點改革，以期各試點地區探索不同類型村莊的長效可持續性宅基地退出機制。

綜上所述，宅基地退出工作必須三思而后行，堅持因地制宜、分類施策原則，洞悉鄉村屬性及發展態勢，構建量體裁衣式宅基地長效退出機制，從而為開展村莊分類基礎上的宅基退出補償機制研究提供進一步的經驗支持與理論支撐。

二、文獻綜述

通過對宅基地退出試點研究梳理發現，各試點宅基地退出政策既有普適化的相同點，同時亦有各自尊重縣域實際發展背景推進可實行的宅基地退出差異點。比如張秀智等人著眼于經濟欠發達地區的偏遠農村，取以遼寧、湖南、北京的三個村莊為分析案例，分別從基礎設施、就業形式、對土地的依賴程度、土地產權和村莊特色的角度分析總結出影響宅基地退出的主導因素是政府資金支持和集體產權設定。馮娜娜等人在“三圈理論”背景下基于義烏市宅基地退出實際，分別對城鄉社區建設模式、舊村改造模式、新農村集聚建設模式進行梳理分析，強調不同村莊宅基地退出模式差異性，進一步總結出“公共價值、能力、支持”三者兼備是未來宅基地退出機制的優化方向。孫鵬飛基于安徽省金寨縣六百余份調研數據，在充分尊重縣域政策實際推進情況的基礎上得出在本縣域社會信任中相較于制度信任，人際信任更能緩解人口老齡化對農戶退出宅基地的消極影響。

因此構建宅基地退出機制需從各試點汲取經驗，遵循分類治理、因類施策原則，切不可懸絲診脈一概而論，而應把脈問診逐步完善不同類型村莊理論架構，力爭心手相應從而藥到病除。

三、寧夏平羅宅基地退出改革試點案例分析

平羅縣地處寧夏回族自治區，坐落于國家絲綢之路經濟帶，既是歷史文化古城又享有西北魚米之鄉的美譽。同時，平羅縣擁有國家5A級景區沙湖和國家3A級景區玉皇閣，旅游資源豐富。近些年平羅縣深入挖掘自身潛力積極發展，2019年平羅縣入選“2019中國最美縣域榜單”，被評為“2019年度全國投資潛力百強縣市”。寧夏平羅具有得天獨厚的自然資源和深厚歷史文化底蘊，縣域內滿足農民基本生存需求，具有強大發展潛力，高度符合特色保護類村莊特征且其宅基地改革成果顯著，因此作為宅基地退出典型案例加以剖析總結。

為推進縣域內土地經營管理制度改革，盤活農村農民資源資產，增加農民財產性收入，寧夏平羅在遵循依法、有償、自愿退出的前提下，堅持先行先試和雙向選擇原則，以農民差異化需求為落腳點，依法依規有序開展多樣化宅基地退出補償工作。2017年7月，平羅縣陸續頒布《農民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》《農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》等配套政策文件。相關文件將宅基地退出工作細化成規，其中對宅基地退出條件、政府收儲宅基地價格、退出程序以及收儲補償、退出土地和房屋處置等環節均作了詳細說明，文件的出臺使得退出工作有序開展，為寧夏平羅試點宅基地退出機制良好運行提供了有效政策支撐。

（一）退出條件

平羅縣將宅基地退出做出了限制條件，例如農戶必須在合法獲取宅基地使用權證的基礎上，經過本村集體經濟組織允許后再經鄉鎮政府審核并簽訂退出收儲協議才能退出。其次，若農戶選擇退出宅基地則意味著農戶必須放棄村集體經濟組織成員身份和權益并接受將農村戶口轉為非農戶口，滿足以上條件的農戶方可申請宅基地退出。

（二）收儲補償及指導價格

平羅出臺文件規定，宅基地補償面積應控制在270平方米以內，超出270平方米的部分需按庭院經濟用地即1萬元/畝的標準進行補償。同時，按照《自治區人民政府關于發布實施寧夏回族自治區縣（市、區）征地補償標準的通知》，寧夏平羅將宅基地按照區域分為三類，根據區位農戶可得到8000到10000不等的貨幣補償。

（三）退出程序

平羅縣結合當地實際，建立了一套完整連貫的退出流程，主要包括：農戶戶主申請、村集體經濟組織審核、價值評估、簽訂退出收儲補償協議以及注銷登記等。

（四）退出宅基地處置

退出后的宅基地由村集體經濟收儲統一登記造冊，進行復墾，保證退出后土地有效利用。

此外，寧夏平羅對合規退出宅基地且在縣城購房的農戶按每平方米40元給予貨幣補助，符合條件的農戶享受城鎮居民社會保障和福利待遇。與此同時，值得注意的是相關政策規定簽訂收儲宅基地合同時，給予農戶一次性補償，由發證機關收回相應權證即視為該農戶長久退出宅基地使用權，農戶退出后則不得以任何方式重新申請獲得宅基地使用權。

寧夏平羅的宅基地退出工作充分考慮到村莊異質、農戶需求分層的實際情況，在充分尊重村民意愿的基礎上，重點關注農民到市民身份轉換需求、農民老齡化下的養老需求和有意愿將閑置宅基地轉為經濟價值農戶的需求，此舉對大部分可以保證基本生活條件且有巨大發展潛力的村莊在精準脫貧防止返貧以及鄉村振興方面都有很強的促進作用和借鑒意義。同時，平羅在退出后的農民保障措施以及土地利用監管方面也做了明確規定，目前已經初步建立起一套切實可行的宅基地退出機制，為宅基地改革注入了新鮮血液，為宅基地多樣化退出模式的構想提供了有力支撐，具有重要現實意義。

四、結論與討論

如今我國城市化、工業化已步入中后期，以城帶鄉進程加快推進但長期以來的城鄉二元土地制度始終阻礙鄉村土地彰顯其應有價值。

作為鄉村振興的重要抓手，宅基地制度改革以村莊為政策基礎單元展開工作，因此尊重不同村莊特性將村莊按一定標準分門別類并探索村莊動態發展規律可以更好助力我國宅基地改革工作進一步推進落實。

綜上所述，以不同村莊各自面臨的實際問題為導向，確將有效解決具體問題，從而探索符合各村實際的多元化宅基地退出政策應是今后學者關注的主要方向。同時，考慮不同村莊各異的發展路徑，用發展的眼光看待宅基地退出機制構建，切實解決農民面臨的實際困難，保障農民的居住權與財產權益，以此進一步完善因村制宜、多元化可持續發展的宅基地退出機制，進而為鄉村振興建設打下堅實基礎。