西方行政制度探析及其改革啟示

黑龍江大學 岳洪勝

一、西方行政制度的涵義及內容

眾所周知，不同于私人領域，公共領域分為立法、行政、司法三個部分，它們在管轄的領域、方式以及行為主體等方面各有不同。同樣，與立法制度和司法制度不同的是，西方行政制度以公共權力機關——政府為主體，遵循主權在民、分權制衡的政治理念，包含了由全體公民授權于國家憲法和法律而形成的有關國家行政機關的產生、權限、組織機構、活動流程、人員配置等一系列的規范體系以及行政體制內各個權力機關分工合作的關系規定。[1]

（一）國家元首制度

作為一個國家在實際上或形式上對內對外的最高代表，國家元首在國家機關體制內處于最高地位，是一個國家對外交往、對內管理的領導者。根據分類標準的不同，國家元首有不同的表現方式。如根據政體標準可分為君主國國家元首以及共和國國家元首。在君主國國家中，君主擁有最高權力；而共和國的國家元首以總統或總理等為國家最高統治者，其權力來源于人民和法律。根據元首的結構可分為單一元首制、復合元首制以及混合元首制。單一元首制是指由一人獨任國家元首的制度；集體元首制是由兩人以上組成合議制機關，由全體成員共同行使國家元首的職權并承擔相應責任；混合元首制是指本國沒有特定的國家元首，與其他國家共享國家元首。

（二）政府體制

政府體制是一個國家的政府組織形式，其中包括政府機構的設置以及機構運行等各種關系和制度。根據政府與議會之間的關系，政府體制可分為：（1）內閣制政府。內閣掌管國家最高行政權，國家元首為虛位元首，政府首腦掌握行政實權，內閣向議會負連帶的政治責任。（2）總統制政府。其特點是總統是國家和政府的首腦，總統和議會權力分開并相互制衡，內閣成員由總統進行任免和監督。（3）半總統制半議會制政府。作為一種混合型政體，其特點是總統由民眾選舉，是國家元首和權力中心，總統與總理分享行政權，總理對議會和總統都要負責。（4）委員會制政府。其特點是聯邦委員會是最高行政機關，實行集體合議制，委員會是議會的執行機構。

（三）中央政府與地方政府的關系

中央政府與地方政府的關系即國家的結構形式，可以分為兩種方式：（1）單一制。其特點是全國具有統一的立法機關和中央政府，全國只有一個公認的憲法，地方政府接受中央政府的統一領導，地方政府的權力完全取決于中央的授予或憲法的規定。（2）復合制。其特點是處理全國統一的憲法之外，還存在各組成單位自己的憲法，聯邦和各組成單位在自己的轄域內行使憲法賦予的權力，各成員國的公民同時也是聯邦公民。

（四）公務員制度

公務員制度即政府人事管理制度，當代西方各國政府普遍實行文官制，它是指國家關于各級公務員考試、任用、調任、權責、退休等一系列的制度和體制的總和。西方公務員制度的主要包括以下五個特點有：（1）按照平等、公開、擇優的考試錄取國家公務員；（2）根據不同的職位和級別高低實施分類管理；（3）保持政治中立，公務員不得參與黨派競爭等權力斗爭行為；（4）以工作績效為標準進行公務員的獎懲；（5）高薪養廉，對公務員會進行定期提薪，提供相應的住房福利等待遇。

二、西方行政制度的特征

（1）權責對應性。行政官員的權力和責任是相對應而存在的，不存在無責任的權力，也不存在無權力的責任。政府官員權力和責任的行使要有規范的程序和方式，不能任意改變固定的程序和方式，個人不能超越規范擴大權力，也不能只要責任而放棄相應的權力。（2）法律制約性。盡管西方的行政制度各不相同，但是每一種制度都是有嚴格的法律規定，制度的改變都需要有法律作為基本依據，制度的運行也需要有法律作為保障。（3）因時調整性。隨著時代的發展，原有的政府運作模式和機制的弊病逐漸顯露，人們期望政府能作出相應的轉變，因此才有了這場新的公共管理運動。

三、西方行政制度改革的主要內容

（一）以顧客為中心，政府角色重新定位

這次改革以顧客中心為導向，其最高目標就是提高顧客的滿意度與信任度，把顧客是否滿意作為檢驗公共服務成效的重要標準。而且強調政府對顧客的需要及時反饋，拉近政府與公眾的距離。同時，新公共管理倡導者提出了把決策制定和執行相分離的觀點。為了實現兩者分離，倡導者希望通過民營化、公私合營等形式，把基礎設施、公共產品外包出去，通過市場和社會的力量實現公共服務。政府作為政策的制定者，在擬訂政策、建立合適的激勵機制、決策實施監督等方面發揮著重要的作用,以引導社會和市場在有序公正的環境下更好地服務于公共利益。

（二）借鑒優秀的企業管理方法的專業化管理

不論是企業管理還是政府管理，其活動范圍都是圍繞管理活動來展開的，企業管理上的優秀經驗值得政府部門去借鑒，從而激發政府部門的活力，推動政府部門的更新與升級。在私人部門的管理實踐中，諸如項目估算、業績評估、戰略管理等方面都比公共部門要成熟得多，公共部門要及時地自我調整，用這些成熟的經驗代替舊做法，推動政府部門在理論和實踐上的創新。[2]同時，引入專業型、技能型的人才擔任領導職務，以更好地發揮出專業的優勢和效率。

（三）注重績效

在政府部門，績效管理是指以績效為導向，提前預設既定目標，在工作中始終注重結果與既定目標的匹配程度，并在過程中持續反饋和改進的公共服務管理過程。在這個過程中，要始終關注服務質量與顧客滿意度，努力實現效率和成本收益的最大化。其中，“3E”——經濟、效率和效益是公共部門績效成果的評價標準。同時，要改變原有的預算制度，提前計劃好所需要的人財物等一系列資源。

（四）注重數據化的管理方式

面對信息技術和信息社會的挑戰,西方各國均致力于發展政府信息化政策,借助信息科技提高政府服務效率和治理質量,并通過構建電子化政府提高國家的競爭力。[3]目前,美國“政府治理電子化”建設工作取得了明顯的進展，數字化、網絡化的政府信息系統框架已經形成并開始運作。在美國的影響下，英、法、德、日等西方國家也把構建電子化政府作為本國政府發展的一個重要目標，制定并開始實施電子化政府的計劃。[4]

四、西方行政制度改革的啟示

（一）正確定位自身角色

和平與發展是當今時代的主題，推動市場經濟深入發展是發展的重要動力。推動市場經濟發展，就要遵循市場規律，把握這種規律，運用市場的力量推動經濟的發展。在這種背景下，一方面，政府自身角色的定位、組織結構的調整以及公共政策的推行，都不能違背市場規律，必須尊重市場規律和市場力量。另一方面,政府行政制度改革的根本目的在于促進國家的經濟發展，為公眾提供更好的公共服務，打造一個便民利民的政府。那種認為政府和市場是完全對立的，在發展本國經濟中完全不顧市場規律和市場力量的想法，是不符合時代發展潮流的，是會阻礙社會經濟運行的。

（二）革除弊病陋習，保證效率與公平相統一

一個國家行政制度改革目標的設定和調整,與該國的政治、經濟和歷史文化狀況息息相關。在政府機構改革之前，就要清楚了解到本國的具體社會情況，正視公共部門中存在的弊端陋習，及時尋找有效的方法進行根治。官僚主義和封建主義作為我國政治機構中存在已久的弊病，是需要我們在改革中亟待解決的。[5]在改革的過程中難免會出現效率與公平相矛盾的局面，但我們不能失去，公平和效率，我們需要“兩手都要抓，兩手都要硬”。正視并克服公共部門中的官僚主義和封建主義，是推動我國政府走向高效廉潔的必由之路。

（三）注重專業性人才的運用

西方國家在進行行政制度改革時，大都重視專家的咨詢意見。政府部門作為社會管理公共部門，所管理的范圍也是多方面的。在當今社會很難找到“通識性”人才的前提下，我們需要按部就班，按照“術業有專攻”的思維，尋找合適的專業性人才去解決在公共領域內面臨的復雜多變的問題和情況。[6]如果在公共政策的制定過程中，缺少這種專業性人才的參與和建議，就很可能出現錯誤決斷的情況，浪費公共資源，給社會發展帶來危害。

（四）適度放權，提高地方政府的自主性

行政制度的改革往往表現為中央政府與地方政府之間的縱向分權。[7]在中央政府事無巨細的情況下，地方政府很難施展拳腳，有所作為。因此，就需要在中央政府和地方政府之間進行合理的分權。這種分權不僅可以分擔中央政府的財政負擔，而且有利于增強地方政府的積極性和責任感，從而發揮出地方和中央的積極性，雙向聯動。20世紀80年代以來，西方國家的行政改革所有的共同點在于它們只是分事權而不分財權，這值得我國政府進行借鑒和反思。處理好二者財權和事權的關系，是保持我國中央和地方政府和諧關系的重要一環。[8]