村改居社區公共危機組織動員能力的提升路徑研究*

湖南大學公共管理學院 周予洋

在社區工作中，社區組織動員能力是社區治理能力的重要體現，也是社區在應對公共危機時的重要保障。近年來，多數城市社區憑借現代化的信息技術手段、較為完善的社區治理制度建設、健全的基礎設施建設等治理優勢，構建了較為完善的社區公共危機治理體系[1]。而相較于城市社區，村改居社區在組織結構、人員構成、動員手段等方面具備一定的特殊性。在村改居社區公共危機治理的過程中，大部分社區積極響應黨和政府的戰略部署，發揮社區組織動員的功能，落實社區公共危機治理工作。與此同時，部分村改居社區由于組織動員不到位，導致公共危機工作部署和實施的延誤，造成了一定的負面影響。因此，本文試圖探析村改居社區公共危機組織動員能力的不足之處，并有針對性地給予對策建議。

一、組織動員能力提升在村改居公共危機治理中的價值意蘊

組織動員，又稱社會動員，一般來說是指“有目的地引導社會成員積極參與重大社會活動的過程”[2]。組織動員能力就是指“在社會動員實踐中,動員主體對動員對象的影響力和號召力,這種能力決定著動員對象態度的變化。一般來說,社會動員能力越強,動員效果越好;動員能力越弱, 動員效果越差”[3]。組織動員在我國國家治理中意義非凡，在計劃經濟時期，組織動員活躍在政治、生產、文化等多個領域，全國上下都身處于組織動員之中。這一系列的大規模組織動員活動一直維持到計劃經濟解體，雖然它在計劃經濟后期逐漸異化為階級斗爭的形式，但不可否認的是，它為中國經濟的高速發展提供了強有力的動力。隨著計劃經濟體制的解體，全國上下的組織動員也逐漸淡出社會視野。但在抗擊“非典”的過程中，組織動員再一次復蘇，正是因為擁有強而有力的組織動員能力，中國才能在抗擊“非典”中獲勝。可以說，強組織動員能力是公共危機得以有效治理的關鍵之一。

尤其在基層社會，組織動員更是公共危機應對的關鍵武器。但隨著城市化、信息化進程的不斷發展，社區組織動員的難度也在逐漸上升。一方面，現代交通的高速發展使得頻繁的人口流動成為可能，在社區的人口流動變得頻繁的同時，也導致了社區人口的部分外流。另一方面，城市化的發展使得傳統的地緣、血緣組成的共同體逐漸瓦解，社區人口異質性增加。傳統社區組織動員賴以生存的社區文化網絡正在逐漸消解，這在一定程度上削弱了社區組織動員的能力。這種情況在村改居社區中表現得尤為突出。村改居社區就是指通過變農村戶口為城市戶口，村委會改為社區居委會所形成的社區[4]。作為一種過渡型的社區，村改居社區呈現出亦城亦鄉、人口異質性強、人口流動大、社區治理能力滯后等特征。村改居社區的組織動員亟須社區組織動員能力的提升，原因在于，相較于農村和城市社區，村改居社區既沒有村民文化網絡所帶來的先天稟賦，也沒有先進的社區治理理念和成熟的社區治理能力所帶來的技術優勢。所以，如何在公共危機治理過程中提升組織動員能力，成為村改居社區的現實需求。

社區公共危機治理工作是公共危機治理全局的重中之重，是社區治理面臨的一次大考，而能否在社區公共危機治理工作中貫徹“生命至上”“注重效率”“科學理性”“法治精神”等公共價值，既是有效應對公共危機的關鍵所在，又是社區組織動員能力提升的實現路徑。因此，在社區公共危機治理組織動員過程中應該貫徹落實上述公共價值體系，以提升社區公共危機治理中的組織動員能力。

（一）“生命至上”：村改居社區公共危機組織動員能力提升的共情基礎

社區公共危機治理工作最崇高的價值遵循是始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位的價值追求。生命健康權是最基本的人權，理應得到尊重和保護。尊重生命就是應當將保障人民群眾生命健康作為社區公共危機治理的首要目標。“生命至上”的價值追求是我黨全心全意為人民服務宗旨的體現，是習近平以人民為中心發展思想的具體實踐，更是社區公共危機治理的根本要求。社區危機治理工作就是要將風險防范工作和危機應對工作下沉至社區居民身邊，切實保障社區居民的生命與健康免受疫情的威脅。社區要圍繞“居民生命第一”的價值追求開展社區危機治理工作的部署和實施，切實實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，保障社區居民的生命安全和身體健康。社區只有貫徹落實“居民生命第一”的價值，才能在社區公共危機治理中將制度優勢充分轉化為治理效能，發揮忠誠精神，提升擔當能力，體現人民情懷。

（二）“注重效率”：村改居社區公共危機組織動員能力提升的行動原則

危機管理的復雜性、不確定性和模糊性,使得它本身就構成典型的“棘手問題”,并被稱作“棘手危機”[5]，這就表明公共危機治理是一種非傳統性的治理任務，它更加注重治理的時效性。因此，只有在社區公共危機治理中提升工作部署和實施的效率，才能更多更好地保障人民的生命安全和身體健康免受危機的威脅。社區公共危機治理工作過程中務必注重工作效率的提升，因為社區公共危機治理不是常態治理，而是社區在面臨疫情威脅之時得非常治理，其效率價值上升為社區公共危機治理中的優先價值，它直接影響著社區居民的切身利益。社區公共危機治理中對于效率的高度重視就是要在確保工作部署的周密性和高質量的前提下，力求快速有序地完成社區危機治理工作的貫徹落實。社區要落實早預測、早部署、早治理的舉措，有效阻斷危機的擴散蔓延。堅持全方位的社區危機監控、全時段的社區危機數據上報，保障社區危機治理工作的高效率運轉，從而降低社區在公共危機中的人員和財產損傷，提高社區對公共危機的應對能力。

（三）“信息技術”：村改居社區公共危機組織動員能力提升的工具支撐

構建公共危機協同治理機制, 在技術層面上, 首要的是搭建一個現代化的信息平臺[6]，在社區層面亦是如此。信息技術是社區公共危機治理工作順利部署和實施的重要依靠和強大助力。在社區公共危機治理中合理利用信息技術就是要將科學研發，高新技術與社區公共危機治理工作部署和實施的各環節有機地協同起來，以提升社區施策的精度與速度。社區既要加強對于公共危機本身的科學認識，充分了解危機的基本性質和特點，也要對社區面臨的疫情風險進行科學的研判、評估、決策，切實做到社區內危機早發現、早處置、早預警，更好地發揮社區在公共危機治理中的兜底功能。同時，社區要重視專業人員對于危機發展形勢的基本研判以及對于社區危機治理工作的指導。社區要根據相關專家所提出的危機應對指南，科學部署社區具體的防范工作。社區防控必須合理恰當地借助現有的技術力量，加強5G、云計算、大數據、人工智能等現代信息技術在社區公共危機治理中的應用，有利于構建功能齊全、反應迅速、操作簡易的現代化社區公共危機治理系統，從而優化社區內危機信息監測、整合、上報功能，提升社區內防控物資分配、調度的科學性和有效性。

（四）“法治精神”：村改居社區公共危機組織動員能力提升的制度保障

習近平強調：“要在處置重大突發事件中推進法治政府建設，提高依法執政、依法行政水平。”[7]從常規治理轉向非常態的公共危機治理，應當更加注重法治原則的貫徹。社區是公共危機應對的重要防線，同樣必須做到在公共危機治理過程中提升自身的法治水平。社區公共危機治理中的依法治理就是要在相關法律法規規定的界線內，有效實施和貫徹法律政策所蘊含的危機治理精神，嚴格按照相關法律的要求規范社區公共危機治理的方式和行為，做到不越界、不違法。所以，社區必須在公共危機治理工作部署中深入推進法治社區建設，全面提高社區依法防控、依法治理的能力。

二、村改居社區公共危機組織動員能力的現存不足

（一）社區指揮與協調能力較低導致社區公共危機治理工作落實難

社區在公共危機工作的指揮與協調能力主要是指社區協調上級工作部署和指揮社區居民配合治理的能力。社區有力落實街道部署的危機治理任務通常需要社區具備較強的指揮與協調能力。如何在上級街道的部署下，有效地組織社區力量完成社區公共危機工作的落實是社區在公共危機過程中面臨的一大難題。然而，部分村改居社區在公共危機治理工作中的指揮與協調能力較差，導致社區公共危機治理工作難以落實。

從某種程度上說，當前多數的“村改居”居委會都是從原有的村委會轉化而來的，存在著“只換招牌，不換架構”的問題，居委會仍然沿用原有的組織理念、人員構成和運作方式。因而“村改居”社區居委會都會不同程度地帶有村委會治理的影子, 兩者之間夾雜著千絲萬縷的曖昧聯系[8]。在組織理念上，相較于村委會自主性較強的特征，社區居委會更強調理論和相關政策的有效指導, 通過理論創新追尋制度創新的合理性和合法性[9]。然而受長期分散自由的治理模式的影響，村改居社區居委會尚未適應規范性、政府主導性顯著的社區治理模式。面對上級政府下達的危機治理任務和政策規定，村改居社區居委會難以快速地在社區內部發揮協調和指揮功能。在人員構成上，“老瓶裝新酒”的現象在村改居社區較為普遍，即居委會的主要工作人員仍由原村干部擔任。在原有村莊的治理過程中，他們的工作重心主要在于發展村莊集體經濟，對于真正意義上的村莊治理關注較少。而這種工作模式的弊端在村改居時代得以凸顯，社區工作人員缺乏相應的工作經驗和工作能力。

在社區公共危機治理過程中，由于長期缺乏社區治理中協調和指揮工作的經驗，面對上級工作的統一性部署，社區人員作為社區公共危機工作自上而下部署的主要協調者卻無協調之能。在運作方式上，由于原有村莊的異質性小，血緣、地緣、宗族等傳統關系在村莊生活中起主導性的作用，村莊治理也是依賴于親情、鄉親紐帶之下的情感運作。進入村改居社區時期，情感治理的效果被削弱。社區開始由“熟人社會”向“流動社會”轉變，社區內人員結構日益復雜，逐漸形成由原住民和新居民相分離的二元交往結構。然而新居民與社區之間并無強力的情感紐帶，導致了社區治理的失效。在社區公共危機治理過程中，社區指揮實施防疫措施主要靠的是熟人網絡的“情分”，導致原生居民和外來居民對于防疫工作的認知和態度差異較大。情感運作的危機治理模式對于原住民作用明顯，但是對于外來居民而言，他們僅僅將社區視為一個生活的場所，強調自己的個人隱私和個體自由，所以對于社區的部分治理舉措，他們認為是對自身隱私和自由的侵犯，自然具有抵觸的態度和舉動。然而，社區沒有足夠的權威進行規勸和調節，難以解決外來居民配合度低的問題，導致社區危機治理工作的整體布局受到阻礙。

（二）政策信息獲取與解讀能力低下導致社區公共危機治理的遲緩和偏差

所謂政策信息獲取與解讀能力，就是社區獲取公共危機治理有關的法律、政策、行政命令的能力以及對于此類信息的理解能力。對危機相關信息的獲取和解讀對于社區公共危機治理有著重要意義。如若社區及時有效地獲取并掌握有關法律法規、行政命令等信息，就能在信息規定的范圍內迅速展開合理合法的社區危機治理工作。但是，部分村改居社區由于政策信息獲取與解讀能力不足而導致社區危機治理行動的滯后和偏差。

第一，社區自主獲取政策信息能力不足導致社區公共危機治理的滯后。社區防控的開展需要國家治理和社區自治的相互配合。社區若過度依賴上級政府的政策指令，就可能錯失危機應對的最佳時機。現有村改居社區對于危機治理政策信息的獲取渠道較少，且依賴于上級政府的政策發布。在危機尚未蔓延至全國范圍時，社區很少開展對于危機治理的組織動員工作。危機信息掌握不及時，導致不少社區組織動員的滯后性，最后影響社區的危機治理工作的及時展開。從實踐來看，社區的危機治理工作幾乎都是在上級政府召開緊急動員會議之后才開展起來的，這很有可能導致危機治理工作的延后，甚至會使得社區危機治理工作走向失敗。

第二，社區政策信息解讀能力較低導致社區危機治理行動“走偏”。部分社區對于相關政策、法律的解讀出現偏差，在社區危機治理工作中出現違背法律和政策精神的非理性行為，在危機治理工作中表現出反應過激、矯枉過正的行為。這些做法不僅沒有得到法律和政府授權，不符合法治精神及其法律規定，而且影響了社區公共危機治理工作和維持生產生活秩序對交通暢通的需要。社區公共危機防控固然重要，但是社區不能防控過度，不分危機實際情況盲目防控，甚至行違法之事。

（三）政策實施與執行能力偏弱引致防疫具體工作不到位

社區防疫工作的政策實施與執行能力是社區公共危機治理工作落實的重要保障。政策執行有賴于前期的政策宣傳、必要物質的配備及相關人員的組織，社區防疫的政策執行亦是如此。但是，部分村改居社區出現政策實施與執行能力不足的情況，導致社區具體的危機應對工作落實不到位的。政策執行能力不足主要表現為以下三個方面：

第一，前期政策宣傳不到位。在村改居社區，多數受中老年人大多懷疑和排斥來自互聯網的信息，他們更愿意相信政府或社區所傳達的信息。而中老年人對于疫情的不以為然來自社區前期的政策宣傳不到位，這導致社區內部分中老年人危機防范意識淡薄，給后續的危機應對工作留下隱患。

第二，必要的物質配備不充足。充足的物資配備是政策執行的前提保障之一，物資缺乏就可能導致政策執行面臨困難甚至是失敗。部分受訪社區在進行防疫工作的過程中，社區的危機儲備物資不足，需要一線志愿者自行準備物資，嚴重影響了社區危機治理工作者的積極性。同時，社區也未重視志愿者必需的其他物資保障。例如，值班的志愿者在值班期間并無餐食熱水，而是需要自己準備。同時參與公共危機應對工作也無相應的補貼。如此一來，部分志愿者難免心生不滿，對公共危機治理工作有所松懈和抵觸。

第三，人員配備不合理。社區防疫人員配備不合理對于社區公共危機應對工作的具體落實產生消極影響。在受訪的社區內，大多數的一線工作志愿者大都由社區內的老黨員、積極分子等擔任。在公共危機發生初期，他們抗疫熱情高漲，主動請纓為社區公共危機防控出力。但是這些一線志愿者普遍年紀較大，卻要負責社區防控工作的具體實施，增大自身在危機中所受到的風險，所以部分志愿者難以適應高強度的危機應對工作，致使工作時有不到位。

（四）政策應變與調整能力較差導致社區防疫工作的僵化

社區對于危機應對政策的應變與調整能力是指社區能夠在不違背政策基本精神的前提下，根據本社區現狀及趨勢對社區危機治理工作進行階段性調整和本土性轉化。在調研過程中發現，部分社區由于政策應變與調整能力不足導致了社區危機治理工作的僵化。主要表現在兩個方面：

第一，對于防疫策略的階段性調整能力不足。以公共衛生危機治理為例，進行物理隔離是應對公共衛生危機最基本最簡單、最有效的方法。然而，這種封閉式隔離的經濟社會代價相當高昂，但這正體現了黨和政府將人民群眾生命安全和身體健康放在首位的價值追求。不過，我們更需要科學精準地實施封閉式防控。可是，部分村改居社區對于危機形勢的研判不足，缺乏對于危機應對策略的階段性調整能力，不能及時對于社區危機治理行為作出合理的調整。在危機向好的階段，依然采取嚴格的封閉式防控，就會拖延復工復產的步伐，影響社區治理秩序的恢復和居民正常生產生活的返軌。

第二，對于危機應對策略的本土性調整能力缺失。在調研期間，我們發現多個受訪村改居社區都在危機應對中采取千篇一律的社區公共危機治理策略。其中，有的社區由于處于地區中心位置，交通便利，居民構成較為復雜，社區危機治理任務繁重，因此應采取更為嚴謹的危機應對措施以保障居民的身體健康和生命安全。但是在一些危機影響較小的社區，它們并未結合社區實際情況盲目學習這種社區危機應對策略，打亂了社區治理的正常秩序，造成了不必要的人力物力浪費。

三、社區公共危機組織動員能力的提升路徑

（一）建立共治共建共享的公共危機治理格局，提升社區的指揮與協調能力

在重大的公共危機面前，單憑社區的個體力量難以與之抗衡。我們應該在社區組織動員過程中切實踐行共建共治共享的理念，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社區治理共同體，優化地方治理中政府組織結構和職能體系，使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同；理順上下級之間、地區之間、部門之間的關系，從制度上明確劃分權力和責任，做到職、責、權相對應；建立社區之間、部門之間政策執行的協調配合機制，做到統一指揮、統一行動、協同發力，提升社區對上協調、對下指揮的能力，從而更好地治理公共危機。

第一，要加強社區在公共危機應對中的自主權力，上級政府應該主動讓渡部分危機治理工作的部署權力，讓社區擁有自主部署社區內危機應對策略的能力，社區才擁有與上級政府進行協調的權力基礎。在此基礎之上，應該將國家治理和社區自治有機地結合起來，只有這兩者相互補充、相互協調，才能更好地做好社區公共危機治理工作的部署。

第二，要加強社區居民在社區公共危機應對中的共情能力。社區工作人員作為社區防控的指揮主體參與到社區公共危機治理過程中來，要注重與社區居民的交流和溝通，爭取使他們理解社區危機治理工作的初衷是保障居民生命健康和財產安全，而不是對公民隱私和自由權利的侵犯，以提升社區對于危機治理工作的配合度。

第三，社區公共危機治理是每一個社區居民的責任，需要居民的廣泛參與。社區應當鼓勵社區居民參與到社區公共危機治理中來，激發他們在公共危機治理工作中的參與感、使命感，進而對社區共同體有更深的理解和認識，營造共治、共建、共享的社區公共危機治理格局。在此基礎之上，社區作為公共危機治理工作的指揮主體，才能更好地施展指揮之能，聯合社區居民共同防治危機。

（二）完善社區政策信息體系建設，提升政策信息獲取與解讀的能力

工欲善其事，必先利其器。在大數據、云計算、人工智能等數字技術越來越普及的今天，必須充分利用這些數字技術提升治理能力，推動制度優勢更好地轉化為治理效能。數字化治理是現代治理模式變遷的重要趨勢，也是提升政府治理能力的重要途徑和關鍵抉擇。信息獲取的及時性和信息解讀的準確性對于社區公共危機應對工作的部署十分重要。社區公共危機治理亟須完善社區政策信息體系建設，以提升對政策信息的獲取和解讀能力。

第一，要加強社區政策信息獲取的渠道建設。社區不能僅僅依賴于上級政府傳遞的政策信息，應當合理利用時下的信息技術，以拓寬其他的信息渠道，獲得相關的政策信息。例如通過互聯網、社交平臺等渠道獲取信息。同時在獲取政策信息的過程中，注重政策信息的權威性、真實性、區域性。社區只有在及時獲取政策信息的基礎上進行社區公共危機治理工作的部署，才能防范社區危機于未然。

第二，要加強社區對政策精神的領會能力建設。社區公共危機工作應該基于對政策信息的正確解讀之上。社區在開展危機應對工作之前，應該要對相關政策信息進行研討，通過交流和討論領會政策信息所傳遞的普遍適用性的核心精神。同時要注重法治思維。政策的內容和要義是在法律的基礎上制定和確立的，其所傳遞的政策精神也是合理合法的。社區的公共危機治理過程不是法外之地，所以在對于政策信息的解讀過程中，社區必須運用法治思維，站在法律的角度對于政策要義和精神進行解讀和學習，劃清自身的權力界限，做到“有所為有所不為”，注重制定和實施危機應對策略的合法性、合理性，不能因為落實社區危機治理工作而違反相關法律和侵害居民切身利益。

（三）加快社區政策執行制度建設，提升政策實施與執行能力

政策執行能力是政策執行者貫徹落實政策，將政策方案轉化為實際行動、政策目標轉化為政策結果的能力。政策執行能力是構成社區治理能力的核心部分，特別是在公共危機治理中，政策執行能力尤為重要和關鍵。社區只有快速響應和科學決策，且不折不扣地抓好落實，才能有效化解公共危機。社區政策執行制度是確保社區公共危機政策有效執行的重中之重，必須從支持政策宣傳制度建設、完善物資配備制度建設、加強人員組織制度建設三方面努力。

第一，要支持政策宣傳制度建設。政策宣傳階段是政策有效執行的基礎，同時也是最容易被忽略的環節。首先，社區要熟悉和學習政策宣傳內容，認真準備政策宣傳材料，結合實際，撰寫居民易于接受、通俗易懂的宣傳材料，提高居民對于政策宣傳內容的接受程度。其次，要針對不同的宣傳對象，采取不同的政策宣傳策略。社區要根據對象的年齡、文化程度、思想境界等，制定科學合理的政策宣傳策略。最后，要采用多種宣傳方式，綜合利用傳統媒介和新興媒介的優勢，增強政策宣傳效果。

第二，要完善物資配備制度建設。首先，要制定物資使用計劃，合理利用政策執行中的物資，減少物資浪費。優先給予一線工作者充足的物資配備。其次，要動員社區內的企業和社會組織的力量幫助提供相應物資。企業和社會組織是社區危機應對工作的重要補充力量，社區應該及時與其溝通和聯系，并取得社區內企業和社會組織的物資幫助。

第三，要建立科學的人員組織機制。首先，要對于參與危機應對工作的人員進行相關的選拔和培訓，確保一線人員能夠勝任高強度的社區公共危機治理工作。其次，要建立有力的保障和激勵機制。加大對于一線工作人員的投入和保障，對于表現優異、工作出色的志愿者進行嘉獎和表彰，從而起到激勵作用，使其更好地落實社區公共危機治理工作的部署。

（四）實行分階段、分區域的社區公共危機治理策略，提升政策落實的靈活性和本土性

由于公共危機的發展表現出階段性、區域性差異，所以在社區公共危機的工作部署上，必須實行分階段、分區域的危機治理戰略。

第一，要分階段地規劃公共危機應對的戰略部署。首先，社區要在深入了解本社區危機形勢的前提下精準、科學地將公共危機治理工作進行分解，以確定在危機各階段的工作重點。其次，社區要根據各階段的工作重點進行靈活合理的戰略調整。例如，在危機上升期，社區應當從嚴部署落實社區危機應對工作，以居民的生命財產安全作為社區公共危機治理工作的第一原則；在危機逐漸穩定階段，社區要適當放寬危機應對的要求和標準，從而保障社區居民的正常生產生活，恢復社區經濟秩序。再次，要注重各階段間的戰略銜接。在轉換工作重點的同時，也要注重鞏固之前的工作成果，不能顧此失彼。

第二，要分區域地制定差異化、本土化的社區公共危機治理戰略。首先，社區應按照科學應對、精準施策的原則，確定本社區的危機風險等級，制定差異化的社區公共危機治理策略。其次，要學習其他社區的優秀經驗，并將這些科學可行的治理措施進行本土性轉換。根據本社區情況，因地制宜地選擇公共危機防控策略，切勿盲目借鑒，矯枉過正。

四、結語

公共危機治理是對我國基層村改居社區組織動員能力的一次重大考驗，稍有疏忽就將對公共危機治理的全局造成不利的影響。社區組織動員能力的提升不能紙上談兵，而是要從實踐中找不足。只有依靠社區建立公共危機治理工作組織體系，以街道（鄉鎮）和社區（村）干部、社區企業和社會組織為主，鼓勵社區居民和志愿者積極參與，組成專兼職結合的工作隊伍，實施網絡化、地毯式管理，責任落實到人，對社區（村）、樓棟（自然村）、家庭進行全覆蓋，落實社區公共危機治理措施，才能體現和提升村改居社區在社區公共危機治理中的組織動員能力。如若社區能夠在公共危機治理中及時發現在組織動員能力上的不足和缺陷并及時做出正確的改進和應對，社區的組織動員活動將會更加合法、科學、有效地進行，從而增強自身的公共危機管理能力，以應對更大的挑戰和威脅。