探究我國(guó)排污許可制度的改革問(wèn)題與建議

上海康營(yíng)環(huán)境咨詢有限公司 李崢，蔡德明

相比較而言傳統(tǒng)的排污許可制度很難適應(yīng)目前新形勢(shì)發(fā)展的需求。我國(guó)在20世紀(jì)80年代所實(shí)施的排污許可制度將改善環(huán)境質(zhì)量作為基礎(chǔ)目標(biāo)，并且把污染物的控制作為基礎(chǔ)，對(duì)排污單位所排放的污染物種類以及方式的各方面進(jìn)行具體規(guī)定的一種環(huán)境管理制度。排污許可制度是國(guó)際通用制度，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，這正是環(huán)境管理制度最重要的制度之一。

一、我國(guó)排污許可制度的改革問(wèn)題

（一）排污許可管理缺乏行政立法支撐

目前已有的法律法規(guī)對(duì)排污許可證作出了相對(duì)明確的規(guī)定，但這些規(guī)定過(guò)于原則性。我國(guó)曾經(jīng)根據(jù)排污許可證的管理?xiàng)l例，向全社會(huì)征求相關(guān)意見(jiàn)，可是因?yàn)楦鞣N原因，一直到今天，排污許可方面的，行政立法都處于一種懸空的狀態(tài)，由于國(guó)家并沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)，也使得各地的排污許可證無(wú)論是核發(fā)還是監(jiān)管，都不利于統(tǒng)一管理以及污染物排放的控制[1]。

（二）排污許可未成為環(huán)境管理的核心制度

目前已有的排污許可制度以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的連接度不足，實(shí)施起來(lái)不協(xié)調(diào)，沒(méi)有樹(shù)立排污許可的核心地位，環(huán)境管理測(cè)算的方式也不一致，碎片化以及多種化的現(xiàn)象非常突出，削弱了排污許可證在環(huán)境管理過(guò)程中的統(tǒng)領(lǐng)作用，也沒(méi)有起到污染源環(huán)境管理方面的載體作用。

（三）排污許可技術(shù)體系不健全

在管理層面，排污許可證比較缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，在許可證管理方面，無(wú)論是管理的范圍還是其他核定方法都并不統(tǒng)一，對(duì)排污單位排放量也無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確核定。在執(zhí)行的過(guò)程當(dāng)中，隨意性比較大。許可總量的指標(biāo)分配不夠科學(xué)公平，對(duì)許可證的嚴(yán)肅性也會(huì)削弱。

（四）排污許可公眾參與機(jī)制存在不足

排污許可和公眾參與相關(guān)的制度比較籠統(tǒng)，操作性難以提升，在管理實(shí)踐的過(guò)程中，公眾需要通過(guò)怎樣的方式來(lái)參與，以及在哪些階段參與，這些方面都缺乏具體的規(guī)定，信息公開(kāi)的程度也有所不足。因?yàn)榄h(huán)境信息不夠?qū)ΨQ，公眾很難及時(shí)獲得環(huán)境信息，難以有效進(jìn)行監(jiān)督，所以，排污許可證公眾參與的制度，仍然處于形式化的層面，很難真正調(diào)動(dòng)起公眾參與的積極性。

二、深化排污許可制度改革的對(duì)策建議

要深化排污許可制度方面的改革，讓排污許可制度能夠成為環(huán)境管理的一項(xiàng)核心的制度。這對(duì)于深化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革，提升環(huán)境保護(hù)管理的效能，有著極其重大的意義。排污許可制度方面的改革深化，可以建立一個(gè)更加高效、順暢的管理機(jī)制，促使環(huán)境質(zhì)量能夠有所提升，同時(shí)也可以讓環(huán)境治理的體系得到建設(shè)發(fā)展。要能夠更加積極地使自身環(huán)境治理的能力和水平獲得提升，同時(shí)也要主動(dòng)進(jìn)行排污，這對(duì)于聚集社會(huì)力量，以及引導(dǎo)公眾參與都是非常有利的。目前我國(guó)在推進(jìn)排污許可制度的改革過(guò)程當(dāng)中，已經(jīng)獲得了較為顯著的進(jìn)展。國(guó)務(wù)院也印發(fā)了相關(guān)的方案，對(duì)于不同行業(yè)的排污許可證的申領(lǐng)以及核發(fā)，給予了相應(yīng)的規(guī)范，并且建立了排污許可制度方面的框架體系，形成了國(guó)家以及省市三級(jí)排污的合法機(jī)制，給排污許可制度的完善和改革提供了更加有力的幫助[2]。

（一）加快行政立法，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

國(guó)家需要盡量出臺(tái)排污許可證的管理?xiàng)l例，將排污許可證作為核心來(lái)保障環(huán)境管理制度方面的法律地位。環(huán)境保護(hù)部門(mén)需要將排污許可具體要求以及制度安排得以細(xì)化，并且完善相關(guān)制度以及執(zhí)行排污許可的相關(guān)工作，使固定的污染源及環(huán)境管理法規(guī)體系更加健全。在國(guó)家層面，對(duì)排污許可證進(jìn)行統(tǒng)一管理，同時(shí)也要指導(dǎo)規(guī)范各個(gè)地區(qū)的排污許可證的發(fā)放以及管理工作，讓地方能夠按照國(guó)家的排污許可制度并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定更加細(xì)致的法規(guī)，讓排污許可制度能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋[3]。

（二）以排污許可為核心，科學(xué)整合管理制度

將排污許可制度作為核心以及基礎(chǔ)要能夠重構(gòu)排污許可和目前已有的污染源管理制度相互之間的關(guān)系，對(duì)于排污許可制度的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和污染總量的控制等，相關(guān)環(huán)境管理的制度需要相互銜接，形成一個(gè)統(tǒng)一的體系。首先就是要把環(huán)境評(píng)價(jià)批復(fù)工作當(dāng)作核發(fā)許可證最重要的前提條件以及依據(jù)，其次就是要把污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)限值以及總量的控制指標(biāo)當(dāng)作排污許可證最為核心的內(nèi)容。同時(shí)，也要詳細(xì)的記錄排污的種類，以及排污口的規(guī)范化，及清潔生產(chǎn)等和環(huán)境管理相關(guān)的要求。第三就是要落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及環(huán)保的制度，將其當(dāng)作新建項(xiàng)目、排污許可證以及環(huán)境監(jiān)督方面最為重要的抓手，將排污收費(fèi)等作為監(jiān)管的措施。第四就是要把排污許可證當(dāng)作載體。我國(guó)的排污許可制度是一種典型的規(guī)范排污單位環(huán)境的行為，是污染的防治，可以對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行改善，是一種非常重要的工作。

（三）實(shí)施分類管理，搭建技術(shù)體系

參考一些發(fā)達(dá)國(guó)家在排污許可方面的排管理目標(biāo)，要讓排污許可的體系更具有易同化、一體化的特征，同時(shí)也要讓領(lǐng)域精細(xì)化以及程序簡(jiǎn)潔化的模式更加顯著。需要圍繞排污許可的技術(shù)體系，在搭建的過(guò)程當(dāng)中，盡量實(shí)施分類管理，首先要能夠讓排污許可進(jìn)行分類管理名錄，同時(shí)也要按照排污單位當(dāng)中的行業(yè)類別來(lái)進(jìn)行差異化的管理，對(duì)于污染情況相對(duì)較低的第三產(chǎn)業(yè)的許可證，要能夠簡(jiǎn)化其申領(lǐng)程序；其次就是按照國(guó)家以及地方的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定污染物排放的具體濃度限值；第三，就是要對(duì)一些重點(diǎn)行業(yè)制定排污許可的技術(shù)指南，讓污染物能夠分行業(yè)特征來(lái)進(jìn)行觀監(jiān)測(cè)。對(duì)于區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量以及污染排放的總量分配，要能夠抓緊技術(shù)規(guī)范，對(duì)排污許可證整體的申請(qǐng)也要足夠明確，逐漸從監(jiān)管排污單位的排放濃度，朝著排放總量以及排放濃度并重來(lái)轉(zhuǎn)變，為建立排污單位的污染物總量控制的制度，以及完善交易制度，來(lái)奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[4]。

（四）實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建設(shè)信息管理平臺(tái)

排污許可制度方面的信息化建設(shè)，首先，需要促使環(huán)保部門(mén)相互之間能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享，要讓環(huán)境監(jiān)測(cè)以及環(huán)境統(tǒng)計(jì)等相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)得以統(tǒng)一。其次，就是要建設(shè)國(guó)家統(tǒng)管以及面向社會(huì)。公開(kāi)的排污許可證的管理平臺(tái)，根據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行申請(qǐng)，以及核發(fā)，對(duì)全過(guò)程要能夠進(jìn)行痕跡化的管理，同時(shí)也要讓網(wǎng)上申報(bào)的程序得以簡(jiǎn)化，使得污染源全過(guò)程能夠得到精細(xì)化管理。第三，就是要在排污許可證的管理信息平臺(tái)方面，公開(kāi)排污單位的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及環(huán)境執(zhí)法的信息。根據(jù)所公布的名單納入企事業(yè)的單位環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)當(dāng)中去。

（五）嚴(yán)格依證執(zhí)法，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管

嚴(yán)格地進(jìn)行依證監(jiān)管是可以順利實(shí)施排污許可制度的一項(xiàng)重要的保障。在排污許可制度實(shí)施的初級(jí)階段，美國(guó)采取了非常嚴(yán)厲的懲罰措施，從而達(dá)到一種警示的作用，讓排污許可制度的法律責(zé)任得以完善。要讓處罰的手段能夠利用得到，在進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管的過(guò)程當(dāng)中，必須強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法以及聯(lián)合懲戒的工作，讓排污許可制度可以得到有效的實(shí)施以及推進(jìn)，同時(shí)也要被嚴(yán)格監(jiān)管。其次就是對(duì)排污許可證進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，特別是在發(fā)證之后所進(jìn)行的監(jiān)督管理，要能夠?qū)ε盼墼S可證當(dāng)中的各項(xiàng)管理要求進(jìn)行重點(diǎn)檢查。第三就是要始終堅(jiān)持誰(shuí)核發(fā)準(zhǔn)管的原則來(lái)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管，把排污許可證當(dāng)作環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中最主要的內(nèi)容，同時(shí)也要嚴(yán)格懲治無(wú)證排放以及并不按照規(guī)定來(lái)進(jìn)行排放的行為，按照情節(jié)的輕重，進(jìn)行相應(yīng)的處罰，對(duì)于構(gòu)成犯罪現(xiàn)實(shí)的，還要依法追究刑事責(zé)任，并且要向全社會(huì)公布。

（六）實(shí)施紅黃牌警示，嚴(yán)格退出機(jī)制

企業(yè)環(huán)境的失信以及污染違法成本比較低，一直以來(lái)都是環(huán)境監(jiān)管過(guò)程當(dāng)中，非常難處理的問(wèn)題。在進(jìn)行排污許可制度改革的時(shí)候，要建立相應(yīng)的警示和公布機(jī)制，首先，就是要警示無(wú)證排污或是持證超標(biāo)排污的一些單位，對(duì)其暫扣排污的許可證，同時(shí)，也要依法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)以及停產(chǎn)整治。其次，就是在整治的過(guò)程當(dāng)中，如果無(wú)法達(dá)到環(huán)保的要求，或者是環(huán)境違法的情況相對(duì)較為嚴(yán)重的單位，要及時(shí)給予紅牌的處罰，對(duì)其排污許可證要及時(shí)注銷，同時(shí)勒令其停業(yè)關(guān)閉。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，目前我國(guó)排污許可制度在改革的過(guò)程當(dāng)中仍然存在一定的問(wèn)題。因此，必須要加強(qiáng)專業(yè)工作人員的隊(duì)伍建設(shè)，培育第三方的服務(wù)。排污許可制度是一項(xiàng)相對(duì)較為復(fù)雜的工程，因此，需要建立一個(gè)更加專業(yè)的環(huán)境管理隊(duì)伍，同時(shí)，也要讓管理的效率提升，使成本降低，同時(shí)，也要促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的不斷進(jìn)步。首先，需要讓基層的環(huán)保部門(mén)以及排污單位能夠提升其培訓(xùn)力度，讓從業(yè)人員提高工作能力以及業(yè)務(wù)水準(zhǔn)。其次，就是要鼓勵(lì)夠政府進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，發(fā)揮出第三方機(jī)構(gòu)方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，環(huán)保部門(mén)以及排污單位也要提升技術(shù)服務(wù)的力度。第三，積極培育排污許可。地方第三方的服務(wù)機(jī)構(gòu)要能夠讓監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)得以推廣，以及更加規(guī)范、充分地發(fā)揮出媒介的作用，使排污單位能夠守法合規(guī)，讓排污許可制度更加順利地進(jìn)行下去。