控制性詳細規劃精細化管理實踐研究

邢臺市規劃設計研究院 苑廣義

一、控制性詳細規劃精細化管理的實際意義

我國早在2008年初便對控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的法定地位進行了確定，它不僅僅是落實城市總體規劃以及分區規劃重要的、有效的工具，同時也是保障土地出讓條件有效性的重要依據與基礎前提。作為城市規劃編制的關鍵核心，對其進行精細化管理是極為有必要的，不但能夠切實提升其實用價值，還能夠為了我國社會的健康發展提供基礎的保障。由此可見，強化控規精細化管理效果是極具現實意義的，同時也是現階段我國城市設計工作中非常重要的內容之一，對其展開更深一步的探究，對于土地開發建設等工作是非常重要的。

二、控制性詳細規劃中存有的問題

（一）行政審批等方面的單一性

現階段，控規編制方面以及管理方面總是會出現無法區分地區差異等情況，經常使用相同的行政審批程序這種單一性的管控體系，很難適應調整類型等方面的多元化需求。例如，在某地區的城區劃分工作中，分別將其劃分為一般地區、特殊地區以及預留區，控規審批流程也被分成新編以及修改兩種。從靈活性的角度來說，由于地區差異性較大等因素的限制，單一性的審批體系無法靈活應用其中；而從操作性的角度來講，也由于相關的類型沒有做出相對明顯的界定，因此審批程序也無法獲得十分有效的作用，操作性方面體驗較差。在實際工作中，行政審批程序所具備的單一化特性，缺少彈性能力，極大程度的影響行政時效，進而導致開發時間被耽誤。不僅如此，針對不同地區開展的審查與周期控制等方面的工作也存在不平衡的問題，某些預留區需要開展的控制內容相對比較少，但是由于行政審批等方面的單一化缺陷，導致其與重點區域采用同樣的工作流程。相反，重點區域受其限制，而缺失重要環節，那么必將會對工作結果造成質量方面的影響。規劃出現彈性不足的狀況，究其原因，重點是因為控制要素方面以及技術內容等方面缺少差異性，千篇一律的內容喪失掉城市特色。一方面是由于針對重點區域開展的控制工作精細度不足，相關的約束性指標通常只有容積率、密度等因素，在空間設計等方面缺少更加精細化的引導，倘若開發商一方的專業能力不足，便難為建設品質提供保障；而另一方面，針對發展不確定區域而進行的控制工作又過于精細，不但浪費一部分資源，還會出現一些不利于城市發展的不確定因素。除此之外，單一性的管控內容無法應對不同地區的差異性問題，致使重點內容無法有效掌握。

（二）控制內容等方面的粗放性

控規控制內容方面存在粗放性問題是現今階段相對較為普遍的，同時我國在規劃編制方面以及管理實施的方面也存有較為不合理的情況，結構上整體呈現“倒三角”形式：從上層的角度來說，規劃體系相對較為龐大，包括城市設計規劃、控制性詳細規劃等等，眾多規劃環節內容形式復雜，使得上層體系稍顯“臃腫”；從中層的角度來說，審批流程相對較為煩瑣，其中涉及的各項工作流程包括土地整備以及總體調整等等，而當要處理最后的土地出讓要點環節時，由于各方面因素的限制，經常會出現僅存容積率以及用地性質等少數指標的狀況，進而導致規劃工作無法全面落實，即便已經開展了規劃管控工作，也有極大概率出現精細化不足的狀況。由于我國國情的限制，對其開展的研究起步相對較晚，所以實際工作效果仍舊無法令人滿意。例如新加坡，其實施規劃工作的結構便是呈現“正三角”的形式：首先從規劃體系的角度來講，大致分為兩種，即概念規劃和全面規劃。當需要處理重點地區的全面規劃工作時，可以利用城市設計導則來對其進行補充，然后直接開展土地開發工作；其次從審批流程的角度來說，盡管其審批流程正漸漸地進行簡化，但是其管控方面的內容卻在強調復雜化，這其中不乏值得借鑒學習的內容。現階段，雖然我國很多城市地區都編制了城市設計，但是在實際應用的過程中，一些出色的設計并沒有完全發揮其價值。這是由于城市設計以及控制內容等方面過于粗放，無法明確目標，應用到實際工作中就會出現設計要求無法有效約束項目開發的現象。不僅如此，對于城市設計來說，更多的關注點在于顯性空間方面，與之相對的隱性秩序方面的空間細則則相對缺少關注度，從而對控制性詳細規劃工作的順利開展與正常運行帶來了不好的影響。

（三）管理程序等方面的問題

各個地區針對控規管理開展的工作無論從做法還是深度上都各不一樣，某些城市甚至對各工作階段的具體操作無法做出明確的規定，例如無法確定如何分工、無法充分掌控審查要點以及如何確定內容深度等，再加上公開透明的程度相對較差，嚴重影響了控規審查工作的效果。例如，在某些地區開展意見征詢的工作環節之中，就存有一些漏洞與問題，某些工作部門忽略控規成果審查的重要性，不涉及自身利益的時候不給出任何相關意見，等發現自身利益受到影響后，又要對控規進行修改。現階段，控規問責相關的機制與體系尚不完善，因此參與編制工作的有關部門及人員總是不受相關法律所限制，倘若出現意外或問題，往往無法得到有效的解決，追責工作也無法順利開展，進而對控規管理程序等方面的工作帶去不良影響。

三、強化控制性詳細規劃精細化管理效果的措施

（一）強化分區管控，提升適應性

強化控規精細化管理的有效方式便是針對各區域的控規調整開展適應性的設計，這不僅僅是相對有效的途徑，也是最為重要的工作內容之一。因此，相關部門應當以科學分類作為，針對不同區域的差異性開展不同的模式的管理程序，強化其控制深度方面的要求的同時，確定各環節的控制要素；不僅如此，還應當深入的掌握各類控規調整的具體內容，以基本管理作為工作框架，對各類調整程序進行更深一步的細化。在實際實踐的過程中，需要重點注意以下幾方面：首先，從審批程序的角度來說，應當依據區域的重要性分別進行設置。重點區域需要進一步強化審查力度，盡可能地提供較為充裕的時間，以此保障編制與審查工作的順利開展，進而提升其工作效果與質量；而對其非重要區域的地區，應當重點關注隱性審查的工作，盡可能地減少其耗費的時間，并在保障工作質量的前提下，適當的對工作周期進行調整。其次，還應當對各區域的控制要素方面以及內容深度等方面進行強化。從重點地區來說，為了能夠保障控規的適應性得到充分提升，需要強化城市設計方面的精細化管控力度，將其中的控制要素盡可能地納入控規圖則的管理工作之中，以此為土地開發提供指導，與此同時，還應當根據區域條件、交通組織等要素的實際結合，進一步為控規的適應性提供提高的保障；而對于其他發展不確定的區域，則需要注重時序方面的規劃，確保彈性能夠被充足預留，其單元總體指標在制定方面，不宜過多關注，以免工作重心的偏移而使得工作效果大打折扣。同時，還應當以未來發展的實際需求為基礎，合理的、適當的補填地塊圖則。

（二）強化城市設計，進行精細化管控

作為提升城市精細化管理水平最為有效的方式之一，城市設計工作需要充分與控規進行融合，并在此基礎上發揮自身的優勢，最大限度地強化控規質量。仍舊以新加坡為例，其通過全面的、深入的城市設計，充分的掌握了空間控制方面的工作內容，同時使得工作內容更加精細化，不僅包含土地利用方面的內容、建筑界面方面的工作內容，還包括屋頂形式以及公共開放空間等方面的內容。而最為重要的則是，該國家將政策性文字與城市規劃設計方面的理念進行了有效結合，制定了“城市設計守則”，從而實現了更加高效對接規劃管理工作的目標。而在我國上海地區，其控規體系則是通過“附加圖則”的方式，把城市設計的成果進行法定化，由此成為控規極為重要的部分。在實際應用的過程中，其要求重點地區對城市設計內容進行更為詳細的、細致的編制，由此形成附加圖則，需要注意的是，它的編審程序并不會異于控規，并且還能夠依據區域的差異性而進行精細化的分類控制，使其更具靈活性。

（三）明確管理細則，構建完善的問責機制

有效增強控規精細化管理力度是離不開科學的程序機制等方面的設計的，這樣不僅能夠保障精細化管理的效果，還能夠保障各參與個體在相同的既定標準下，透明的、公平的追求并實現其目標。而權責透明便是推進控規法制化的關鍵因素，只有更加明確的管理細則與權責，才能夠增強政府的公信力，進而提升控規精細化管理的效果與質量。由于某些客觀因素的影響，總是會出現規劃銜接不足的現象，而這一現象一直以來也都是規劃管理部門的最大的困擾之一。控制性詳細規劃若是想要更好發揮自身指導性的價值，就需要構建更為清晰的、明確的、完善的問責機制，通過責任到人的方式，保障積極性的同時提高責任意識，從而使得控規精細化管理能夠獲得更好的效果。

四、結語

綜上所述，控制性詳細規劃精細化管理工作不是一朝一夕就能夠完成的，它是需要結合城市的發展與需求，在不斷變化中持續的學習優化，總結與反思，才能夠逐漸完善的。關鍵之處在于要構建完善的、細致的調整制度與問責機制，對控規進行更加嚴格的、深入的管控與調整，堅持以保障城市資源為底線，為人民服務為宗旨，以此營造適宜的、舒適的生活環境。現階段，我國對控規精細化管理的探究還不夠深入，仍有一些難以解決的問題在阻礙其自身的發展，因此相關部門及人員需要努力發掘其應用價值，更進一步發揮其效果，以保障社會健康的、持續的發展。