生物多樣性跨境保護(hù)法律問題研究

云南民族大學(xué)法學(xué)院 周萌

一、問題的提出

生物多樣性的消失，對(duì)可持續(xù)性發(fā)展構(gòu)成威脅，目前已經(jīng)成為全球共同面臨并亟待解決的問題，而人類的活動(dòng)與發(fā)展對(duì)生物多樣性構(gòu)成了最大影響。當(dāng)前的生態(tài)系統(tǒng)由于生物多樣性的減少、物種的衰退遭受了巨大破壞。故加強(qiáng)生物多樣性的跨境保護(hù)合作具有現(xiàn)實(shí)意義。云南省位于中國西南，與緬甸、越南和老撾接壤，具有豐富的動(dòng)植物資源，并在地方實(shí)踐中，積極開展生物多樣性保護(hù)，不斷探索保護(hù)路徑，創(chuàng)新開展跨境生物多樣性保護(hù)，通過出臺(tái)一系列政策法規(guī)，制定相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施生態(tài)工程等措施，在生物多樣性的保護(hù)中取得顯著成效。近年來，我國與老撾共同設(shè)立了跨境自然保護(hù)區(qū)，進(jìn)行生物多樣性跨境保護(hù)合作，取得了相當(dāng)?shù)某尚А５趯?shí)踐過程中還存在著一些法律問題，如立法不完善、執(zhí)法不力、各國法律理念差異較大、部分鄰國欠缺合作能力等，這些問題值得進(jìn)一步探討。

二、中老聯(lián)合跨境自然保護(hù)區(qū)合作現(xiàn)狀

中老邊境地區(qū)的生態(tài)環(huán)境在極端氣候和人類活動(dòng)的影響下，同世界許多地區(qū)一樣敏感脆弱。由于這一區(qū)域獨(dú)特的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使得當(dāng)?shù)氐木用駠?yán)重依賴森林資源，對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境造成破壞，生態(tài)環(huán)境遭受破壞后，往往難以在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)，中國與老撾在地理位置上緊緊毗連，對(duì)生物多樣性的保護(hù)事關(guān)兩國的生態(tài)安全，所以雙方有必要進(jìn)行跨境聯(lián)合保護(hù)。數(shù)年前，云南西雙版納就曾提出創(chuàng)新保護(hù)思路，即對(duì)生物多樣性保護(hù)進(jìn)行跨境合作。

2009年底，“中老跨境保護(hù)第四次交流年會(huì)”召開。在這次會(huì)議中，正式劃定“中國西雙版納尚勇——老撾南塔南木哈生物多樣性聯(lián)合保護(hù)區(qū)域”作為第一片中老跨境聯(lián)合保護(hù)區(qū)域，雙方正式展開生物多樣性跨境保護(hù)合作。

2012年，中老邊境沿線新增三片跨境聯(lián)合自然保護(hù)區(qū)，從老撾南塔省的南木哈國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)起，至中國西雙版納的勐臘子國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。中老邊境綠色長廊的全線貫通，開啟了兩國生物多樣性跨境保護(hù)合作的新篇章。

經(jīng)過雙方共同努力，聯(lián)合保護(hù)區(qū)域內(nèi)的槍支和狩獵工具有所減少，林地保護(hù)和森林消防管理得到了有序推進(jìn)，珍稀瀕危野生動(dòng)物的生存環(huán)境獲得了改善。云南省西雙版納州林草局的工作人員介紹，他們?cè)?016年在中老跨境自然保護(hù)區(qū)對(duì)野生動(dòng)物資源進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)多種野生動(dòng)物，包括大靈貓、小靈貓、熊、豺等。更令人驚喜的是，首次在中老邊境地區(qū)拍攝到國家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物金錢豹。

我國與老撾始終保持交流與合作，不斷加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)。通過雙方對(duì)跨境共同保護(hù)所付出的努力，目前，在中老邊境地區(qū)的熱帶雨林、生物資源保護(hù)方面取得了相當(dāng)?shù)某尚В瑸閲H生物多樣性保護(hù)合作提供了實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。但在多年的實(shí)踐過程中，也不可避免地出現(xiàn)了一些困境，值得我們探討與完善。

三、生物多樣性跨境保護(hù)困境分析

（一）生物多樣性跨境保護(hù)的國內(nèi)立法不完善

生物多樣性的保護(hù)，主要依據(jù)《生物多樣性公約》《華盛頓公約》等國際公約來進(jìn)行，而這些國際公約作為“軟法”，多偏向于指導(dǎo)和鼓勵(lì)的性質(zhì)，需要在國內(nèi)法承認(rèn)并對(duì)其進(jìn)行具體轉(zhuǎn)化的情況下，才能充分體現(xiàn)其效力。有的國際公約在其規(guī)定中，雖然對(duì)生物多樣性保護(hù)提出了具體的要求，但在沒有轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的情況下，缺乏法律層面的約束力，只能在大方向上給予指引。云南省于2018年出臺(tái)了我國第一部有關(guān)于生物多樣性保護(hù)的專項(xiàng)地方性法規(guī)，即《云南省生物多樣性保護(hù)條例》，但是，由于國家層面對(duì)生物多樣性保護(hù)立法的缺失，使得地方性法規(guī)的具體適用還存在著很多困難。國內(nèi)立法的缺失，導(dǎo)致我國生物多樣性跨境保護(hù)的進(jìn)程較為曲折，應(yīng)取得的成效也有所降低。特別是現(xiàn)在，當(dāng)生物多樣性保護(hù)與跨境區(qū)域保護(hù)二者密切聯(lián)系，呈現(xiàn)出一體化趨勢(shì)的情況下，我國的生物多樣性保護(hù)工作與跨境區(qū)域保護(hù)工作對(duì)國家層面的立法提出了更為迫切的要求。

（二）各方法律差異導(dǎo)致合作執(zhí)行中存在沖突

每個(gè)國家的國情、體制都是不同的，而依據(jù)一國具體國情和社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況所制定的本國政策、法律制度更是存在較大差異。各國的生物多樣性保護(hù)多遵循《華盛頓公約》（CITES），由于每個(gè)國家的法律制度存在區(qū)別，對(duì)生物多樣性保護(hù)的理解也存在偏差，從而產(chǎn)生了保護(hù)與執(zhí)法力度的國際沖突，不利于生物多樣性的保護(hù)以及跨境聯(lián)合保護(hù)工作的開展。

（三）部分鄰國欠缺開展生物多樣性跨境保護(hù)的合作能力

在云南邊境，與我國相鄰的國家中大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，還存在著犧牲自然資源和環(huán)境去換取國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象，一些國家對(duì)生物多樣性保護(hù)、跨區(qū)域自然環(huán)境治理缺乏理解和支持，不夠重視，與我國存在較大差距，難以達(dá)成協(xié)同合作的局面。同時(shí)，特殊生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)成本過高，老撾、越南、緬甸這類國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，無法在生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性的保護(hù)方面投入充沛的精力和資金。此外，邊疆地區(qū)土地遼闊，人口稀少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生物多樣性的改善不能得到實(shí)際的直接效益反饋，這些發(fā)展較為落后的國家，往往更不愿與我國開展跨境生物多樣性保護(hù)合作項(xiàng)目。

（四）我國缺乏對(duì)跨境保護(hù)合作的相關(guān)法律規(guī)制

生物多樣性保護(hù)的跨境合作不可避免地涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的人員流動(dòng)和信息流動(dòng)，這不僅需要一定范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)共享，更需要維護(hù)國家安全。在調(diào)研的過程中，部分基層工作人員指出了他們?cè)趯?shí)踐層面遇到的難題：我國還缺乏對(duì)各方合作中相關(guān)重要數(shù)據(jù)的保留、流動(dòng)和利用進(jìn)行規(guī)定的法律。這導(dǎo)致在實(shí)施生物多樣性跨境保護(hù)的具體工作中，存在法律規(guī)制的空白，容易聚集風(fēng)險(xiǎn)，難以界定一些行為是否違法，從而影響工作積極性。

四、生物多樣性跨境保護(hù)完善路徑分析

（一）完善生物多樣性跨境保護(hù)的國家立法

要加快完善生物多樣性跨境區(qū)域保護(hù)的相關(guān)國家立法，例如《生物多樣性保護(hù)法》《自然保護(hù)地法》，將生物多樣性跨境區(qū)域保護(hù)給予法律層面的明確。跨境區(qū)域的治理與保護(hù)作為自然保護(hù)地的特殊形式，符合生物多樣性就地保護(hù)的基本價(jià)值目標(biāo)，在我國推進(jìn)《自然保護(hù)地法》立法過程中，應(yīng)專門規(guī)定自然保護(hù)地跨境合作的功能和目的。《生物多樣性保護(hù)法》《自然保護(hù)地法》應(yīng)當(dāng)成為我國生物多樣性跨境保護(hù)所遵循的基本法律①。生物多樣性跨境區(qū)域保護(hù)相關(guān)立法的完善，有助于填補(bǔ)跨境保護(hù)國內(nèi)立法的空白，實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)調(diào)的法律體系。

（二）完善生物多樣性跨境保護(hù)的合作公約

在創(chuàng)建跨境聯(lián)合自然保護(hù)區(qū)時(shí)，由于各國的法律標(biāo)準(zhǔn)不同，很難在生物多樣性保護(hù)方面進(jìn)行有效合作。為此，中國應(yīng)積極與周邊國家建立伙伴關(guān)系和協(xié)調(diào)機(jī)制，完善生物多樣性跨境保護(hù)合作的相關(guān)規(guī)范性文件，如雙方可以共同協(xié)商，制定關(guān)于生物多樣性跨境保護(hù)的合作公約，一同承擔(dān)起保護(hù)生物多樣性的責(zé)任，落實(shí)生物多樣性保護(hù)措施，確保合作有序進(jìn)行。

（三）積極尋求各方共同合作的機(jī)會(huì)

生態(tài)環(huán)境關(guān)乎到全球生存與發(fā)展，故針對(duì)部分經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展較落后國家資金與能力不足這一問題，我國應(yīng)該用長遠(yuǎn)的目光來看待，并認(rèn)清自身的地位以及當(dāng)下對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)的迫切需要，以短期投資換取長期回報(bào)，積極尋求與周邊國家，或是其他地區(qū)國家的合作機(jī)會(huì)，制訂互助性的合作方案，幫助其他發(fā)展中國家提高生物多樣性保護(hù)能力，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性和跨區(qū)域環(huán)境的有效保護(hù)與治理。在具體實(shí)踐中，可以從以下方面入手，例如：拓寬生物多樣性跨境保護(hù)的資金渠道、為他國保護(hù)與治理手段提供援助與技術(shù)支持、定期開展培訓(xùn)、建立生物多樣性跨境保護(hù)人才隊(duì)伍、組織科研專家實(shí)地考察跨境生態(tài)系統(tǒng)、試點(diǎn)逐步恢復(fù)方案、合理界定跨境區(qū)域生物多樣性提升目標(biāo)等。

（四）制定跨境保護(hù)合作的相關(guān)法律規(guī)范

在生物多樣性跨境保護(hù)合作中，應(yīng)該探索建立信息資源共享數(shù)據(jù)庫。首先，統(tǒng)一設(shè)計(jì)基礎(chǔ)研究方法，為雙邊構(gòu)建一個(gè)信息收集和報(bào)告的平臺(tái)，確保相關(guān)信息規(guī)范高效有質(zhì)量；其次，要在國家法律法規(guī)的指導(dǎo)下，對(duì)合作中的科研監(jiān)測(cè)成果進(jìn)行存儲(chǔ)和信息共享，明確合作方共享的范圍、方式、渠道，為基層工作人員提供具體的法律指引，消除他們?cè)趯?shí)際工作中的顧慮，以實(shí)現(xiàn)生物多樣性跨境保護(hù)的有效推進(jìn)。

注釋

①秦天寶,袁昕.推進(jìn)生物多樣性跨境區(qū)域保護(hù)的中國實(shí)踐[J].生物多樣性,2021,29(02):220-230.