以法律顧問視角論行政規范性文件中的誠信原則

天津云諾律師事務所 耿磊

發軔于民法領域，基于契約關系中平等、公平原則而衍生的誠信原則，在公民對公權力的認識日益深入，行政管理模式轉變為互動治理的背景下，已成為行政法理論及實踐中不可或缺的原則，這不僅僅體現在行政機關簽訂的行政合同中，也體現在行政行為中。行政規范性文件是抽象行政行為的表現形式之一，是具體行政行為的直接依據之一。因此行政規范性文件應堅持誠信原則，這對于維護行政相對人權益、推進政務誠信建設、提升政府法治水平具有重要作用。

一、誠信原則與行政規范性文件的關系

行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。誠信原則的內涵包括善意真誠、恪守信用、公平合理等。一方面，誠信原則是行政規范性文件制定和執行中應遵守的原則；另一方面，在行政規范性文件制定和執行中遵守誠信原則也有助于該原則在行政領域的發展。

二、行政規范性文件遵守誠信原則的原因

（一）人民與行政機關的授權關系

我國憲法明文規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。由此可知，行政機關管理社會的權力來自于人民的授權，人民之所以將公權力授權給政府，正是因為政府承諾為人民謀利益，這在事實上隱含著一種契約關系。因此，行政機關行使公權力實際上是在履行這一授權契約。正是基于現代社會對行政權力來源的這一認識，已是民法領域“帝王”原則的誠信原則逐漸擴展到行政法領域。作為行政法領域中行政行為表現形式之一的行政規范性文件當然也應遵守誠信原則。

（二）行政規范性文件制定與執行的“言”“行”性質

行政規范性文件作為抽象行政行為，是行政機關針對不特定主體作出的尚未直接作用于行政相對人的規范。行政執法行為針對特定主體，以行政規范性文件等為依據直接作用于行政相對人。根據以上分析，可以將行政規范性文件理解為是行政機關在“說”，行政執法行為是行政機關在“做”，即前者為“言”，后者為“行”“言”“行”自然應當遵誠守信。

（三）單向的行政管理逐漸轉變為互動式的社會治理

現代行政管理已由行政機關的單向管理逐漸轉變為行政機關與行政相對人的互動式社會治理，如聽證、申訴、征求意見、公民建議等都是互動式社會治理的方式。在互動式社會治理過程中，需要雙方具有契約精神、遵誠守信從而對自己的言行負責、增加互信，共同推動社會治理的順利開展。

三、行政規范性文件遵守誠信原則的重要作用

（一）推動政務誠信建設，引領社會誠信建設

黨中央多次指出要加強政務誠信建設，國務院也多次提出大力推進政務誠信建設。政務誠信是我國行政機關工作的重要內容，對建設誠信社會具有引領作用。制發行政規范性文件作為行政機關管理社會的方式，其遵守誠信原則有助于推進政務誠信，樹立政府的誠信形象，增強人民群眾對政府的信任，并對社會各領域的誠信建設起到引領示范作用。

（二）規范政府行為，維護行政相對人權益

行政機關在制定和執行行政規范性文件時善意真誠、恪守信用、公平合理地規定政府職責和公民權利義務，將有助于避免出現行政機關濫用權力、侵犯公民權利、違法增加公民義務的現象。

（三）減少政府風險，降低行政成本

行政機關在文件制定和執行過程中遵誠守信，能夠提高文件質量和文件執行力，從而減少行政規范性文件被申請審查、被附帶提請訴訟、復議、被信訪等風險，有利于降低行政成本。

（四）改進行政機關的作風、文風

誠信原則要求行政機關從實際工作需要的角度，以維護民眾根本利益、促進經濟社會發展為目的來制定切實可行的規范性文件，而不是為了制定文件而制定文件。因此，沒必要發的文件應當不發，上位法、上級文件已規定的內容不能再重復，進一步樹立實事求是、為人民服務的作風和精簡文件、言之有物的文風。

四、行政規范性文件如何遵守誠信原則

結合政府法律顧問工作實踐，對行政規范性文件如何遵守誠信原則提出以下幾點建議：

（一）從實際出發，內容具有可操作性，切實可行

行政規范性文件的內容多種多樣，但都應當從實際出發，具有可操作性。文件規定的執行主體、執行客體、執行內容、行政相對人等方面都應明確。否則會使文件無法執行，影響政府信用。這就要求在制定文件過程中廣泛征求多方意見，進行可行性論證。

（二）文件應認真執行，防止政策落空

行政規范性文件可理解為行政機關在“說”，執行文件的具體行政行為可理解為行政機關在“做”，言行一致、言出必行是誠信原則題中之意。因此，文件應認真、全面執行，履行自身承諾。對于行政相對人，行政規范性文件作為行政機關“說”的形式，自然產生對文件的期待，由于這一期待以及文件本身的約束力，行政相對人做出某些行為以適應這一期待或達到行政規范性文件的要求。如果文件沒有認真執行，將導致相對人期待的落空，因文件而為的行為無果，信賴利益喪失，這對政府的公信力和相對人的利益都將造成負面影響。

（三）禁止溯及既往

不溯及既往是指新頒布的規定對該規定未頒布前的事不發生效力，除非能更好地保護群眾權益。這就要求行政機關在執行文件時，不應對文件實施之前行政相對人的行為按照該文件予以規范。

（四）恪守信賴利益保護

信賴利益保護是誠信原則的內涵之一。具體到行政規范性文件領域，如果某一文件被撤銷（即使因違法而被撤銷），行政相對人因遵守該文件而獲得的利益不應被撤銷。即使不撤銷會對公共利益造成更大損害，也應當在撤銷同時給行政相對人予以補償。

（五）文件修改不應過于頻繁，應保持一定的穩定性

行政規范性文件具有普遍約束力、可以反復適用，是行政執法的依據之一。這些特點決定了行政規范性文件應保持一定的穩定性，不能朝令夕改，否則將導致行政相對人對政府行為善意期待的喪失，影響政府信用。保持文件的穩定性要求行政機關在制定文件時應科學論證、廣泛征求意見，從當前實際出發并要有一定的前瞻性。

（六）實施時間早于頒布時間的問題應徹底杜絕

文件的實施時間早于頒布時間不僅是違反立法技術規范的問題，也是文件制定者沒有遵守誠信原則的表現。實施時間早于頒布時間的文件，將導致并不知曉文件內容的行政相對人在沒有任何期待的前提下受到該文件的約束，誠信原則在此情形下已蕩然無存。這一問題應在今后的行政規范性文件中徹底杜絕。

（七）承諾條款應切實可行、認真執行

為推動經濟社會快速發展，行政機關經常實施優惠政策以招商引資、刺激出口、吸引人才，所以相當一部分行政規范性文件中都包含優惠政策的內容。例如，對符合某些條件的投資企業給予資金支持、稅收減免，對符合條件的緊缺人才給予戶口、啟動資金、安家費等。為充分運用政策工具推動經濟社會發展，優惠政策首先應當切實可行，具有可操作性，具體包括以下幾方面：1.有關部門具備給予優惠款項的條件；2.有關部門同意給予優惠款項；3.優惠政策不與現行法律法規規章及WTO的有關規定相抵觸；4.優惠政策的力度能夠真正達到吸引企業、人才的目的；5.一旦出現政策受益者通過弄虛作假而達到申請條件、未到投資規定年限而撤走等情形時，如何懲罰這一行為、對其已獲得的優惠如何處理等都應有相應對策。其次，優惠政策應當被認真執行。誠信原則的核心內容是行為主體要對自己的行為負責，對自己作出的承諾負責，不能自食其言。行政機關既然已經在文件中作出優惠承諾，就應當認真執行文件，給予符合條件的申請人相應的優惠政策，而不應因政府換屆、發展規劃的改變、行政資源的變化等原因而不履行優惠承諾。

（八）合同的內容不應寫進文件中

在實踐中存在這樣的情況，某行政機關與某單位簽訂了合同，在合同中該行政機關承諾履行一定行為并達到一定結果。該行政機關通過制發行政規范性文件，要求轄區內的下級機關、企事業單位、居民做好相關工作以實現合同中的承諾。從行政機關遵守合同，誠信履約的角度，這樣規定似乎并無不妥。但行政規范性文件畢竟不同于合同，合同僅限于特定主體之間，違約責任也限于合同的規定，其主體特定，違約責任特定。而行政規范性文件的適用具有普遍性、不特定性，一旦達不到承諾的要求，將對政府誠信形象、政府公信力產生普遍的負面影響。因此，即便是為了履行合同的約定而制定行政規范性文件，也不應照搬照抄合同的內容，而應當在文件中將合同的內容改為要求、倡導、鼓勵式的表述，將合同約定的結果表述為努力達到的目標。