城市規劃與國土規劃管理中的矛盾及措施研究

河北正坤城鄉規劃設計有限公司 劉廣寧

隨著我國不斷推出政策制度來提高人民群眾的生活質量，從整體角度上來看，我國人民群眾生活水平已經提升到了較高的層次，城市化進程也在不斷加快，城市規劃問題也進入到大眾視野當中。而現今城市規劃與國土規劃之間還存在很多矛盾，這些矛盾不利于城市規劃與國土規劃的協調發展，因此為了推動社會發展提高人民群眾生活水平，對兩者之間關系進行協調意義重大。

一、城市規劃與國土規劃概念

（一）城市規劃概念

城市規劃是為了實現城市空間的有效利用，促進城市經濟穩定發展，使城市可以完成提前預設的階段性目標，對城市的發展方向與規模進行預設，對城市的內部組成結構進行規劃。城市規劃可以明確城市未來的發展方向，將土地資源科學利用，使其盡可能發揮最大價值。城市規劃是城市可持續發展，發展方向更加規范的有效保障，還有利于提高城市人民群眾的生活水平，可以有效推動社會發展進步。

（二）國土空間規劃概念

國土空間規劃從宏觀角度上來講就是對我國土地進行合理的開發利用，對土地不合理的使用情況進行整治，對土地資源進行保護。國土空間進行規劃可以保證區域內人口、環境、資源、經濟相互之間的良性關系，促進土地資源利用可持續發展，在社會發展與環境保護之間尋找平衡點。現今，我國社會發展已經進入了新的層次，國土空間規劃為了適應社會變化也需要對傳統規劃理念進行改進，要求規劃更加合理化，符合人與自然協調發展的規劃方式，避免造成土地資源浪費、對自然資源與環境造成破壞現象發生，國土空間規劃是從長遠角度出發，為國家步入可持續發展狀態提供有力支撐。雖然我國已經加大了對國土空間規劃的重視，但是依然有很多方面需要進行完善，需要進一步探索更成熟的管理規劃方式。

二、城市規劃與國土規劃之間的主要矛盾

（一）編制部門

理論上來講兩者之間都有比較明確的職責任務，從編制部門上來看歸屬也比較明確，其中國土規劃編制的負責單位主要是國土資源部門，而城市規劃編制負責單位主要屬于建設規劃部門，在編制和職責上都有明確的劃分。但對城市規劃與國土規劃實際的工作情況進行分析，兩者之間又在工作中存在較大的交叉性，兩個部門工作中會根據自身需求情況實施任務部署，當兩者根據自身部門布置任務進行工作時，會出現相互之間影響和制約的情況。這就會導致在工作中兩個部門在工作上產生沖突發生矛盾，而且解決起來比較麻煩，為了自身部門的效益不被損害，導致難以進行有效的溝通，無法配合對方的工作[1]。

（二）實施方面

國土規劃管理和城市規劃管理在工作過程中，管理目的、管理內容、規程、與對土地的規劃期限都可能存在矛盾和沖突。

1.管理目的

相比較而言國土規劃是從更加長遠的角度上來考慮，對土地進行規劃管理，在規劃過程中需要從當前社會發展現狀以及以后的發展趨勢進行考慮，從而來決定土地資源使用方向、保護力度，需要做到對國家土地資源統籌兼顧的安排。而城市規劃管理通常是基于城市未來的發展方向和城市經濟狀況等，保證城市建設可以與社會發展速度同步，以維持城市各部分結構可以穩定運行，保證城市經濟效益、環境效益和社會效益。因此國土規劃相較于城市規劃而言層級更高。

2.管理內容

國土規劃管理和城市規劃管理的出發角度不同和管理層級不同，導致兩者的管理內容也存在差異。國土規劃涉及的領域比較多，需要將國家整個土地資源、環境、人口、社會發展等在規劃中詳細考慮，進行科學化與合理化的分析，編制出可行的土地利用規劃，國土規劃管理通常需要基于國家整體土地情況與社會發展情況角度進行分析。而城市規劃通常都是結合城市實際發展展開分析，對城市土地資源進行管理規劃，城市管理規劃層級更多是基于城市本身情況進行分析。

3.編制規程

國土規劃和城市規劃在編制規程上也存在較大差異，由于國土規劃需要考慮到國家整體發展情況，因此在規劃方式上以整體局部的方式，逐級進行土地規劃。而城市規劃則是利用從整體到局部與從局部到整體相互結合的方式，對城市進行規劃。國土規劃對土地保護的重視程度要大于城市規劃。比如在耕地保護上，國土規劃要根據從上到下的方式進行指標任務分配，計劃性非常強，對土地的綜合分析與利用率非常看重。而城市的規劃則是根據城市發展情況與城市內不同行業的實際需求來對土地進行劃分，兩者之間在進行規劃時的考慮方向上存在差異，編制規程也會不同。而且國土規劃注重土地保護，因此在為城市分配土地使用指標上，通常難以滿足城市規劃前的預測[2]。

4.規劃期限

國土規劃需要國務院統籌確定其具體使用年限，然后土地行政管理部門負責發送文件，確定各級對土地的使用年限等要求。城市規劃中土地年限的確定方式通常是政府部門根據城市發展和城市不同企業的實際情況來確定使用年限。而從時間上來看國土規劃期限為近期五年，中長期為十到十五年左右，城市規劃中土地規劃期限通常情況下都是二十年左右，規劃年限上的差異在某種程度上也會導致矛盾的產生，使兩者在土地規劃問題上出現交叉，增大了問題的解決難度。

三、城市規劃與國土規劃之間矛盾解決措施

（一）發揮國土規劃在城市規劃中的作用

城市規劃需要嚴格遵照國土規劃的實際情況，以便國土規劃可以更好地輔助城市規劃的進行。雖然國土規劃與城市之間存在矛盾關系，但是從其他角度上分析，國土規劃與城市規劃也存在引導關系。國土規劃通常考慮得比較全面，需要結合實際國情進行分析，對區域內的土地資源分析利用能力較強，規劃的內容會更加具體。而城市規劃通常局限于城市的發展，進而在土地規劃上國土規劃對城市規劃具有很強的指導性作用。從實踐角度進行分析，城市規劃實踐中，可以為國土規劃提供真實的數據參考，從而為國土規劃提供數據支持，幫助其在后續規劃過程中有實際經驗來為城市規劃使用土地指標進行合理控制。因此合理利用兩者之間的引導關系，可以有效解決相互之間的矛盾問題，使兩者之間實現關系的協調，促進雙方共同進步[3]。

（二）認識到協調兩者關系的必要性

國土規劃對城市發展用地限制程度過大，會對城市的發展造成影響，而對城市用地下放指標力度過大則不利于國土保護工作的進行，因此要想解決兩者之間的沖突關系，就需要增強彼此的協調能力。要想讓城市可持續發展離不開土地的合理規劃，因此為了城市發展的穩定性，還需要看城市規劃和國土規劃的管理效果，對兩者之間關系的協調性作出改進，充分認識到國土規劃與城市規劃協調發展的重要意義與必要性，解決兩者之間的矛盾關系，以此在保證土地合理使用的情況下，不影響城市的發展，促使城市走上可持續發展道路。

（三）搭建網絡信息互通平臺

由于城市規劃與國土規劃之間存在沖突，導致兩者之間的信息數據通常都不能有效共享，沖突無法得到有效解決。當前信息技術發展已經比較成熟，可以有效利用信息技術來解決兩者之間的矛盾問題。因此為了解決相互之間因為信息數據不透明，缺乏信任的問題，應當通過搭建網絡信息互通平臺，實現信息數據的共享，增加彼此之間的溝通，這樣容易在分析解決矛盾意見時達成共識，選擇有效的方式來促進雙方合作，便于土地規劃問題的解決。由于土地規劃中有很多需要保密的信息，因此需要加強信息共享平臺的安全性，可以搭建專項網絡溝通渠道，以保證共享信息的安全性。

（四）完善相關法律法規

為了減少國土規劃與城市規劃工作之間的沖突，增強彼此之間的統一性，完善相關法律法規非常有必要。通過在兩者實際工作情況中的沖突點進行分析，然后根據實際情況對法律法規進行完善，有必要的情況下可以進行修改，以此保證兩者在土地規劃上有更多的協調引導作用，減少矛盾關系。

（五）健全管理機制

隨著社會步入發展新時期，國土規劃與城市規劃管理工作難度也逐漸提高，兩者規劃工作會變得更加復雜，傳統的管理機制很難適應現今國土規劃與城市規劃管理任務，因此要求相關部門的管理者要有創新思想，對管理機制有更新完善的意識，在實際工作中，尋找規劃管理工作中的要點，進行整合分析，尋找管理中現存的不足之處，對管理制度進行改進或者完善，才能使其更好地服務土地規劃問題，為解決國土規劃與城市規劃之間矛盾，在管理機制上提供支持。而且國土規劃通常都會涉及非常多的單位與部門，這要求每個部門在管理工作上做到認真負責，積極參與到管理機制的完善過程當中，增強各部門之間工作的溝通，實現統籌管理的效果，以此促進國土規劃與城市規劃工作的協調統一，為社會發展貢獻力量。

四、結論

國土規劃與城市規劃之間的矛盾問題存在已久，因此不是一朝一夕即可將矛盾解決，還需要通過付諸實際行動，在工作中不斷尋找解決的方法，才能逐漸將矛盾解決。解決兩者之間的突出問題還應該在協調性上多下功夫，充分利用國土規劃對城市規劃的引導作用，增強兩者之間的統一性，并在制度和法律法規上進行完善，使協調統一工作有足夠的制度支持。