政策執行過程模型下我國新能源汽車補貼政策存在的問題和對策研究

華北電力大學人文與社會科學學院 原靖凱

一、緒論

（一）研究背景

中國新能源汽車產業處于方興未艾的發展期，是中國成為世界汽車強國的一次機會，新能源汽車的發展更是中國邁向汽車強國的必經之路。目前，新能源汽車產業在助力我國達成雙碳目標實現、提高國家汽車行業實力、促進新能源產業發展方面有著十分重要的作用，已經成為我國戰略性質的新能源產業。相對于傳統汽車，目前新能源汽車整體規模較小，市場認可度較低，尚處于市場培育階段，出臺一系列支持政策有利于發揮政府對于產業發展的引導作用，加快提升市場消費需求，提高企業研發新產品的積極性。新能源汽車產業持續有力的發展可以增加交通運輸領域的新能源汽車占比，以此直接減少交通運輸中使用石油而對環境造成的負面影響，使得我國交通運輸領域的能源消耗結構升級，新能源使用占比不斷提高，最終使得我國的能源結構更加合理，早日達到雙碳目標，提升我國的國際競爭力。

（二）文獻綜述

國外學者對于政府對新能源汽車行業的補貼效果也進行了科學研究。亞洲相關的研究成果主要來自日本和韓國。Takeuchi k等在日木市場的研究表明，消費者對于新能源汽車的配套充電設施建設需求意愿明顯，在政府提供一部分補貼之后，也愿意承擔一部分建造費用。韓國學者 Jeong G等通過調查問卷的方式研究了三百位韓國消費者對于選購家庭下一輛汽車的消費意愿，得出了韓國市場消費者對于新能源汽車的接受程度正在逐步提髙的結論，進一步分析了該趨勢對于韓國經濟社會各方面可能造成的影響。丹麥學者Mabt和Fosgerau研究了丹麥政府采取購置稅政策，實行購買普通汽車購置稅增加的政策以及購買新能源汽車購置稅減少的政策。該政策有效地影響了消費者購買意愿，可以減少潛在消費者對于普通汽車的購置，提高對于新能源汽車的購買意向。德國學者Achtnicht等的研究表明，新能源汽車市場上，充電樁、充電站配套設施的建造完善對于消費者采購意愿起到積極影響，但是所帶來的促進作用的邊際效用逐漸遞減。

國內學者也進行了一系列研究。黃乃文、鄭之問的研究發現，新能源汽車補貼標準對于產業政策執行效果的影響主要體現在以下三個方面：一是影響生產企業對新能源汽車的科技研發和擴大生產方面的投入；二是影響消費者對于新能源汽車購買的最終消費意愿；三是影響政府制定新能源汽車的產業政策和后續的政策調整。馬少輝、譚慧通過網上問卷對消費者進行調査，使用混合選擇模型方法對調研數據進行分析，主要涉及消費者個體特征、車輛屬性、政策補貼等五種變量，結果表明，目前中國收入者對新能源汽車具有較低的接受意愿，財政補貼政策對插電混合動力汽車（PHV）具有較明顯的杠桿作用。補貼政策體系對于發展適合我國國情的新能源補貼政策具有借鑒意義。鄧立治、劉建鋒通過對美國、日本等汽車強國近十年來頒布的各種新能源汽車產業扶持政策進行歸類，從激勵政策、保障政策和限制政策三個角度進行了詳細的對比分析，給出了完善我國新能源汽車產業扶持政策的對策和建議。陳翌、孔德洋通過對德國新能源汽車產業政策的全過程進行分析，主要包括發展背景、發展過程和主體內容，以此提出對我國新能源汽車補貼政策的借鑒方式。

（三）研究方法

T·史密斯的觀點認為，政策可以被界定為由政府創設新的處理公共事件的模式，或改變原來處理模式的復雜行動。政策本身會在公共領域形成一種無形的壓力，并且在政策付諸實施之后，政策執行機構和受政策的影響者就會感受到這樣一種壓力，處在政策的兩方就會因為這樣的壓力、依據各自的利益情況從而產生沖突、矛盾。史密斯將影響政策成功與否的重要因素歸結為以下四類：（1）理性化的政策，即政策本身的性質與內容的優劣；（2）執行機構，即政策執行者在執行過程中的表現；（3）目標群體，即受政策影響者的反饋；（4）環境因素，即制定、執行政策過程的整體環境。本文使用T·史密斯的政策執行過程模型，將其綜合成為具體的分析情況：政策制定、政策執行和政策配套設施三點。

二、新能源汽車補貼政策的發展歷程

（一）第一階段啟動階段（2009—2012年）

中國對于新能源汽車的補貼始于2009年，我國按時間依次選取了3批城市作為開展節能與新能源汽車推廣示范試點，其中總計25個城市。新能源汽車財政補貼政策根據技術類型、節油率、最大電功率比等方法進行差異化補貼，在公共領域大力推廣新能源汽車，如首先在公共汽車等交通運輸環節使用新能源汽車。

（二）第二階段擴大階段（2013—2015年）

2013-2015年屬于補貼政策的擴大階段，在這個階段我國又選取了88個新能源汽車推廣應用示范城市。財政補貼政策的擴大階段主要是通過擴大補貼政策的影響力，從而加強其在推廣應用示范城市運用。新的補貼標準開始細化，在整個階段不斷對公共、私人領域新能源汽車的購買進行補貼，持續推廣新能源汽車，提高新能源汽車占比和使用率。2012年下半年，財政部等四部委聯合發布《關于擴大混合動力城市公交客車示范推廣范圍有關工作的通知》，決定將新能源公交客車的推廣范圍擴大到全國所有城市。2013年按照乘用車、客車、專用車的分類分別依照不同的標準在價格上進行差異化補貼，最重要的是已經開始采取退坡機制按年度減少補貼標準。

（三）第三階段退坡階段（2016—至今）

2016年，我國新能源汽車產業開始進入倒退坡階段。2015年財政部等四部委聯合發布《關于2016-2020年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》，涉及的新的補貼標準比與之前更加細化，在補貼政策中根據產品類別、性能指標等要素進一步細化補貼標準。2020年年底，工信部發布《關于進一步完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》，強調財政補貼繼續退坡，實現新一年新能源汽車的購置補貼標準在上一年的基礎上退坡達到20%，但有關城市公交、物流配送等交通運輸領域符合要求的新能源汽車，新一年補貼標準在上一年度基礎上退坡到達10%即可。

三、政策執行過程模型下新能源汽車補貼政策存在的問題

（一）政策制定存在的問題

新能源汽車政策的制定上受地方保護主義的影響。在制定新能源汽車補貼政策的同時，地方政府對外來企業或多或少會有所限制。新能源汽車制造商為了賣車而在各地建廠，也為國內廠商的無奈之舉。同樣在乘用車領域，地方政府設置的新能源汽車補貼試點車型標準常常照顧本地產品。從前試點城市的選擇和試點的目標，都必須充分考慮當地新能源汽車生產企業的發展。在私人購買新能源汽車試點政策中地方政府編制試點方案時，要提交本地新能源汽車研發水平、產業布局及市場現狀，這就表面試點城市一定程度上具有新能源汽車的研發能力和產業基礎。而在試點方案的總體目標中，試點城市也擔負了做大做強新能源汽車產業、發展地方經濟的職責。在這種壓力之下，地方政府必然會對本地新能源生產企業進行一些政策傾斜。

盡管國家發布多個政策文件明確要求不得對外地新能源汽車產品設置門檻，但從實際情況來看地方保護主義仍然存在，阻礙了優質新能源汽車產品的擴散，應該盡快讓這些車型在市場上優勝劣汰，加速資源向更高效的企業集中，從而降低成本、擴大銷量。

（二）政策執行存在的問題

新能源汽車政策的執行中未能完全激發私人購買新能源汽車的熱情。究其原因，并非購車補貼不夠多。以市場上銷售的新能源汽車為例，國家和地方對于消費者各自補貼之和甚至可以接近廠家售價的一半。在這樣的情況下，該型號的新能源汽車仍然銷量不高。這說明，新能源汽車的性價比和傳統汽車的差距之大，即便有高額補貼，也不足以填平鴻溝。無論推廣政策如何，企業研發、制造能力決定了新能源汽車的技術水平。這是新能源汽車補貼政策的不足之處，新舊產品的替代逃不過市場規律。目前來說，新能源汽車發展依舊過于依賴補貼政策的扶持，新能源汽車相對于傳統汽車購車積極因素依然較少，一些城市基礎設施還不完善，消費者的購買積極性雖然有所提升，但還是不高。

（三）政策配套設施存在的問題

新能源汽車政策的配套方面還存在不足。基礎設施建設存在不足，消費者對于后續使用成本心存疑慮，電動汽車推廣仍然有空間，未能完全激發消費者的購買熱情。

在我國的新能源汽車扶持政策中，中央財政對基礎設施支持力度不大。在節能與新能源汽車推廣政策中，中央政府和地方政府的補貼各有側重。中央補貼重點在購置補貼，地方則是在相關配套設施建設及維護保養方面給予重點補貼。中央財政在私人購買新能源汽車試點政策中仍然側重于購置環節，對動力電池、充電站等基礎設施的標準化建設給予的補助還相對不足。地方財政則重點對充電站等配套基礎設施建設給予支持。

更為關鍵的是，國家對于新能源汽車扶持政策未能對充電基礎設施作整體規劃，未能明確供電企業、充電基礎設施企業的角色和地位。結果，參與基礎設施建設的主要是一些國企，總體數量還是過少，而且充電設施分布不合理，造成一部分充電設施建成后存在閑置浪費的現象。

四、對我國新能源汽車補貼政策的建議

（一）政策制定的建議

在制定新能源汽車推廣政策時，政策制定者應該防范和避免地方保護主義傾向。在節能與新能源汽車推廣政策中，要求示范推廣單位必須采取招標方式，擇優采購新能源汽車。政府應該建立并維護公平公正公開的市場環境，對于市場上銷售的新能源汽車產品，保證地方政府不得因為產地、制造商的不同給予差別對待，應該在優惠政策和服務上一視同仁。

中央政府在制定未來中長期新能源扶持政策時仍需要聚焦在銷售、使用、研發三個核心環節。第一是銷售環節，借鑒美國、日本等國發展高新技術產業的成功經驗，根據科技水平、產品類型的不同，對于燃油稅和購置稅進行不同稅率的減免。在試點城市先行先試，經過反饋總結之后，建立一整套完善可行的財稅補貼政策，推廣至全國。第二是使用環節，我國現階段以充電樁、充電站為代表的配套設施，難以滿足不斷增長的新能源汽車正常運行的需求，供求關系的矛盾十分突出。應出臺一系列配套優惠措施，包括免費使用停車場、企業建設充電站充電樁補貼、個人使用充電設備費用優惠、公共場所充電設施配套數量要求、新能源汽車免于執行限行限號，允許使用公交車專用道等等。第三是研發環節，這方面我國做得比較成功。政府設立國家專項資金支持，吸引汽車制造企業、電池制造企業、相關科研單位共同組建研發機構，以最大程度地集中財力、物力加快技術研發、突破技術瓶頸，將性能更好、更安全、更經濟的新能源汽車推向市場。

（二）政策執行的建議

地方政府執行新能源補貼政策時，應該努力避免權力尋租的空間，在補貼資金撥付環節減少審批和經手的環節，讓生產廠家可以方便快捷地獲得必要的補貼。在私人消費領域，地方政府在個人消費者補貼資金申報和審查流程，不得采取措施對外地企業的產品進行差別對待。

財政補貼取之于民，用之于民，因此在執行過程中應該格外慎重。與簡單的對于消費者或者生產者給予貨幣補貼相比，可以在購置、使用等環節，對傳統車輛進行限制，比如在限購城市實行電動汽車免搖號，新能源汽車不受單雙號限行等措施。這些政策與補貼政策相配合，可以取得更好的執行效果。如果私人消費不旺盛，不論是國家制定的新能源汽車推廣目標，還是能源危機的緩解、空氣質量的改善，都不可能實現。更為關鍵的是，如果私人消費不旺盛，新能源汽車終究是個政策催熟的產品，沒有自我的生命力。所以不能單一使用貨幣補貼的政策工具，而應該圍繞促進新能源汽車產業健康發展的大目標，綜合考慮、多措并舉，真正使政府出臺的激勵措施達到最佳的效果。

（三）政策配套設施的建議

缺乏與之配套的基礎設施，再好的新能源汽車產品也寸步難行，只能成為精美的工藝品。因此，新一輪新能源汽車推廣政策，應當制定明晰的基礎設施建設進入政策，明確新能源汽車基礎設施相關的供電保障義務，吸引更多市場主體參與基礎設施的建設，通過市場化來建立完善的配套設施網絡，才能解決新能源汽車的后顧之憂。在其他方面，例如，在新建住宅中建設停車位時應當配套建設汽車充電設施或者預留空間；在大型公共建筑、公共停車場要按照一定的比例標準配套建設充電站。我國在未來應當基本建成新能源汽車與充電樁成比例匹配、適度超量的充電樁設施、智慧完備的配套基礎設施體系，才能滿足日后大量新能源汽車的充電需求。

相關鏈接

過程模型，意思是政策的過程模型也被稱為政策生命周期模型，它試圖通過階段性的描述，對政策進行程式化的分析。

政策的過程模型也被稱為政策生命周期模型，它試圖通過階段性的描述，對政策進行程式化的分析。

其核心是將公共政策看做是一種政治行為或政治行動，通過政治與公共政策的關系對公共政策的政治行為進行階段性或程序化研究。

過程模型：政策是一個動態過程

公共政策的過程大致如下：

(1)社會問題的出現。

(2)社會問題的確認。

(3)政策議程的建立。

(4)政策規劃。

(5)政策方案的執行。

(6)執行效果的評估。

(7)政策調整與改變。

(8)政策的終結。

另外，過程模型在計算機模擬上也十分重要，在計算機模擬中過程模型指為達到模擬目的所作的一系列指令操作。