擴(kuò)大參與率：構(gòu)建“軟強(qiáng)制性”企業(yè)年金的設(shè)想
——基于英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒

四川大學(xué)公共管理學(xué)院 馮俊杰

一、引言

全面建成多層次、可持續(xù)的社會(huì)保障體系是黨的十九大提出的一項(xiàng)目標(biāo)。體現(xiàn)到養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，在面對(duì)老齡化程度不斷提高和勞動(dòng)力規(guī)模不斷下降的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的背景下，在第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不足的前提下，企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要構(gòu)成，應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的補(bǔ)充作用，然而現(xiàn)實(shí)卻是企業(yè)年金在企業(yè)和職工中參與率過(guò)低且發(fā)展失衡，長(zhǎng)此以往，多層次社會(huì)保障體系的構(gòu)建難以實(shí)現(xiàn)。

如今，企業(yè)年金制度改革的首要任務(wù)是擴(kuò)大參與率，發(fā)揮第二支柱應(yīng)有的作用。總結(jié)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以看到美國(guó)、澳大利亞等第二層次養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率高的國(guó)家都在參保階段對(duì)企業(yè)進(jìn)行了強(qiáng)制或準(zhǔn)強(qiáng)制的限制，有學(xué)者指出，企業(yè)年金參與率低的主要原因是企業(yè)年金的自愿參加屬性。此外，作為和企業(yè)年金同一層次和地位的職業(yè)年金，因?yàn)閺?qiáng)制性的政策規(guī)定，推進(jìn)效果良好，如果企業(yè)年金覆蓋面極低的現(xiàn)狀仍然難以突破，二者將會(huì)形成巨大的養(yǎng)老待遇的反差，甚至還有可能會(huì)導(dǎo)致新的“制度不公”，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面影響。因此，我們應(yīng)重視強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的建設(shè)，設(shè)計(jì)提高企業(yè)年金參與率的改革路徑，發(fā)揮企業(yè)年金的補(bǔ)充作用。

二、我國(guó)企業(yè)年金參與率現(xiàn)狀及問(wèn)題

為構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系，我國(guó)先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策、法規(guī)支持第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展，企業(yè)年金作為重要組成，參與情況不容樂(lè)觀。

（一）我國(guó)企業(yè)年金參與率現(xiàn)狀

1.我國(guó)企業(yè)年金參與水平低

2007-2020年，參加企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)數(shù)量和職工數(shù)量均呈上升趨勢(shì)，其中企業(yè)數(shù)量從3.2萬(wàn)增長(zhǎng)到了10.5萬(wàn)，職工數(shù)量929萬(wàn)人增長(zhǎng)到2717萬(wàn)人，雖然二者均呈現(xiàn)了出逐年上升的趨勢(shì)，但參與總量與我國(guó)企業(yè)總數(shù)以及職工總?cè)藬?shù)相比仍然過(guò)低。再?gòu)亩叩脑鲩L(zhǎng)情況來(lái)看，在2012、2011年分別達(dá)到最高點(diǎn)21.83%、18.13%之后，增長(zhǎng)速度就開(kāi)始逐年下滑，并在2015年出現(xiàn)明顯的“拐點(diǎn)”，增長(zhǎng)率雙雙跳水。雖然在2017年增長(zhǎng)率略有回升，但仍處于一種較低的增長(zhǎng)水平，難以達(dá)到與“第二支柱”養(yǎng)老金相適應(yīng)的企業(yè)年金覆蓋水平。

從企業(yè)年金的參保整體趨勢(shì)看，參保人數(shù)占就業(yè)人口比重逐年緩慢增長(zhǎng)，但實(shí)際占比極低，平均僅為2.4%，與企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的地位不匹配。另一方面，企業(yè)年金參保人數(shù)占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的比重也很低，發(fā)展十多年來(lái)，一直處于7%以?xún)?nèi)，近5年來(lái)甚至不足6%。

以上事實(shí)表明，我國(guó)企業(yè)年金十幾年來(lái)的發(fā)展水平，無(wú)論是從建立企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)數(shù)量、參加職工數(shù)量和增長(zhǎng)率分析，還是從與就業(yè)人口和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老參加人數(shù)對(duì)比，我國(guó)企業(yè)年金的參與程度都不容樂(lè)觀。

2.企業(yè)年金地區(qū)參與情況嚴(yán)重失衡

將我國(guó)四大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域的企業(yè)年金參與情況進(jìn)行對(duì)比，一方面，各經(jīng)濟(jì)區(qū)域參與情況失衡。無(wú)論是參與的企業(yè)數(shù)量還是員工數(shù)量，東部地區(qū)在這兩個(gè)指標(biāo)上都遙遙領(lǐng)先，中部地區(qū)次之，接著是東北和西部地區(qū)。其中，東部地區(qū)各地平均參與企業(yè)和職工的賬戶(hù)數(shù)分別為3715個(gè)和52.7萬(wàn)人，參與情況是中部地區(qū)的2.7倍和1.2倍。與此同時(shí)，東北地區(qū)和西部地區(qū)企業(yè)年金發(fā)展緩慢，企業(yè)和個(gè)人參保動(dòng)力不足，部分地區(qū)參加企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量不足一千。另一方面，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部參與情況表現(xiàn)出較大差異。以西部地區(qū)為例，在西藏建立企業(yè)年金的企業(yè)僅有33個(gè)，約占甘肅的5%、廣西的1%，這種差距同樣也表現(xiàn)在其他地區(qū)，如東部地區(qū)的廈門(mén)參加企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量是河北省的11倍左右。據(jù)此可知，無(wú)論是參保企業(yè)還是參保人數(shù)，均在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部存在顯著差距。

（二）企業(yè)年金參與率過(guò)低的不利影響

首先，參與率過(guò)低將會(huì)影響企業(yè)年金的可持續(xù)性發(fā)展。企業(yè)年金的基金規(guī)模和投資收益是其可持續(xù)發(fā)展的重要前提，在覆蓋率過(guò)低的情況下，企業(yè)年金的基金規(guī)模受限，很難達(dá)到較高水平。數(shù)據(jù)顯示，2020年末全國(guó)企業(yè)年金累計(jì)結(jié)余22496.83億元，不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余的40%，我國(guó)企業(yè)年金投資平均收益率為7.3%，遠(yuǎn)高于通脹水平，但是由于基金規(guī)模不足，即使投資收益率處于較高水平，也難以取得高收益。

其次，參與率過(guò)低將會(huì)影響第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度公平。企業(yè)年金和職業(yè)年金共同構(gòu)成第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，二者參與年金計(jì)劃的強(qiáng)制性規(guī)定存在差異。職業(yè)年金由于強(qiáng)制性規(guī)定，有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)在應(yīng)有范圍內(nèi)的全覆蓋，而企業(yè)年金，卻因自愿參與的屬性陷入覆蓋面狹窄、參與率過(guò)低的困境之中，長(zhǎng)此以往，二者將出現(xiàn)巨大的制度反差，形成新的“隱性雙軌”，不利于制度公平。

第三，參與率過(guò)低不利于多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建。我國(guó)第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)論是參保率還是待遇水平，一直處于低速、穩(wěn)步發(fā)展的狀態(tài)，在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)下存在著較大的壓力，需要企業(yè)年金作為重要補(bǔ)充，成為廣大職工退休后的重要收入來(lái)源，卻因參與率不足而難以實(shí)現(xiàn)制度應(yīng)有的保障水平。

因此，應(yīng)立足制度建設(shè)層面，探索、發(fā)現(xiàn)提高企業(yè)年金參與率的方式，發(fā)揮企業(yè)年金“第二支柱”養(yǎng)老金的有效作用。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒——英國(guó)軟強(qiáng)制性企業(yè)年金的探索

2012年10月起，英國(guó)就開(kāi)始實(shí)施遍及全國(guó)的、分階段進(jìn)行的、具有彈性的“自動(dòng)注冊(cè)”軟強(qiáng)制性第二支柱養(yǎng)老金計(jì)劃。其特點(diǎn)表現(xiàn)如下：

第一，該計(jì)劃的強(qiáng)制要求具有彈性。在實(shí)行年金計(jì)劃的國(guó)家中，不同國(guó)家分別在強(qiáng)制性、半強(qiáng)制性和自愿形式之間進(jìn)行選擇。英國(guó)選擇的是一種自動(dòng)注冊(cè)的職業(yè)養(yǎng)老金改革，并取得了較大成功。從本質(zhì)上講這種自動(dòng)注冊(cè)屬于有彈性的強(qiáng)制性，表現(xiàn)在：一、針對(duì)雇主的強(qiáng)制和針對(duì)雇員的彈性。符合條件的雇主必須按時(shí)為雇員提供職業(yè)養(yǎng)老金并為其繳費(fèi)，雇員則有權(quán)利選擇退出。二、改革措施強(qiáng)制實(shí)施，但在時(shí)間上具有彈性，雇主可在書(shū)面通知雇員的前提下選擇3個(gè)月之內(nèi)的推遲實(shí)施時(shí)間。三、強(qiáng)制實(shí)行“自動(dòng)注冊(cè)”雇員選擇具有彈性，雇員每3年被重新注冊(cè)一次，注冊(cè)后可自行選擇繼續(xù)參與、退出或重新加入。

第二，計(jì)劃遵循“先易后難，逐步實(shí)施”的原則。秉持先易后難的原則，根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同由小到大分三個(gè)階段具體實(shí)施。大規(guī)模、中等規(guī)模和小規(guī)模企業(yè)依次在2012年10月至2014年2月、2014年4月至2015年4月、2017年5月至2018年2月期間完成“自動(dòng)注冊(cè)”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。無(wú)論企業(yè)規(guī)模如何，到2018年所有的雇員都會(huì)被強(qiáng)制參加職業(yè)年金計(jì)劃。

企業(yè)年金的強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)于擴(kuò)大年金參與率起著關(guān)鍵作用，但是現(xiàn)階段我國(guó)尚不具備建立強(qiáng)制性企業(yè)年金的條件——如完善的法律體系、成熟的資本市場(chǎng)、良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等。因此，本文認(rèn)為我國(guó)可在強(qiáng)制與自愿之間尋求平衡，借鑒英國(guó)做法，探索符合我國(guó)國(guó)情的“軟強(qiáng)制”企業(yè)年金制度，以“強(qiáng)制與自愿并存、公平與效率兼顧”為基本原則，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金參與率的提高。

四、英國(guó)“軟強(qiáng)制”年金改革對(duì)中國(guó)的啟示

英國(guó)2012年的年金改革是基于其公共養(yǎng)老金替代率低、私人養(yǎng)老金覆蓋率低等社會(huì)現(xiàn)實(shí)，改革背景和我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀具有一定的相似性，而且英國(guó)采用的有彈性的“軟強(qiáng)制”的企業(yè)年金制度，在我國(guó)在不具備建立“強(qiáng)制性”企業(yè)年金下的情況下，可以作為一種現(xiàn)實(shí)的選擇，因此具有一定的借鑒意義。

（一）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)，明確企業(yè)年金定位

第二支柱的年金計(jì)劃應(yīng)作為第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。英國(guó)在數(shù)十年的私有化改革后，養(yǎng)老金制度體系變得復(fù)雜、效率低，覆蓋范圍和替代水平也很大提升空間。為了解決問(wèn)題、彌補(bǔ)不足，英國(guó)實(shí)施了強(qiáng)制性的第二支柱年金計(jì)劃。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)也面臨同樣的問(wèn)題，按照現(xiàn)有政策，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在明顯的替代率下降趨勢(shì)，即使未來(lái)進(jìn)行改革，也有難以改善現(xiàn)有替代率不足且持續(xù)下降的問(wèn)題。

按照我國(guó)的制度設(shè)計(jì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，企業(yè)年金和職業(yè)年金構(gòu)成的第二支柱為輔。在企業(yè)年金制度發(fā)展緩慢、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代水平下降的背景下，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)沒(méi)能跟上，導(dǎo)致了養(yǎng)老收入不足和人們的普遍焦慮心理。為此，我們應(yīng)重視、鼓勵(lì)企業(yè)年金的發(fā)展，明確企業(yè)年金在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)中的定位，鼓勵(lì)更多有條件的企業(yè)和個(gè)人參與到企業(yè)年金的建設(shè)中來(lái)，使多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向健康方向發(fā)展。

（二）改革應(yīng)“漸進(jìn)實(shí)施”并遵循“彈性原則”

英國(guó)的“自動(dòng)注冊(cè)”機(jī)制規(guī)定雇員可以不繳費(fèi)，企業(yè)必須繳費(fèi)，企業(yè)的繳費(fèi)率和加入年金計(jì)劃的時(shí)間根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同表現(xiàn)出一定差異。我國(guó)企業(yè)年金制度規(guī)定，只有盈利狀況好的企業(yè)才可建立企業(yè)年金，且需要企業(yè)和員工共同繳費(fèi)。然而在能力和意愿上，企業(yè)和員工之間是存在一定差異的，這樣的規(guī)定就可能會(huì)阻止一些潛在需求，如企業(yè)沒(méi)有建立年金計(jì)劃的資格而員工卻有能力和意愿加入，或企業(yè)沒(méi)有建立企業(yè)年金資格而員工卻想要參加企業(yè)年金，使其作為退休后的收入保障。如果我們可以借鑒英國(guó)做法，允許有意愿且有能力的企業(yè)和員工建立企業(yè)年金賬戶(hù)，應(yīng)該會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展有所幫助。

（三）注重公眾參與和溝通

英國(guó)的年金改革十分注重與公眾之間的溝通與政策宣傳。在改革之前聽(tīng)取了公眾意見(jiàn)并以此為基礎(chǔ)制定了相關(guān)政策，在政策的實(shí)施過(guò)程中，英國(guó)政府也關(guān)注公眾對(duì)政策的理解，加強(qiáng)政策宣傳。政策實(shí)施公開(kāi)、透明，讓公眾能夠盡可能多地了解政策，增加了公眾對(duì)改革的支持，使得改革能夠順利實(shí)施。