探析當前農村宅基地管理現狀及對策

當陽市自然資源和規劃局 楊鵬麗，王莉莉

農村宅基地，是指農村村民用作住宅保障的用地。隨著鄉村振興推進，新農村建設，農村的村容村貌發生了巨大變化，而農村宅基地作為農村土地資源，不僅具有社會保障性和福利性，還是農民的重要財產和用益物權；不僅關乎農民利益、資源有效利用，更關乎農村社會穩定、健康發展等。

一、當前農村宅基地管理現狀及問題

（一）政策機制不健全，執行有困難

1.有償退出機制不完善

新《土地管理法》規定國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，但是目前還沒有比較成熟的有償退出機制，有償的標準怎么核算，哪個部門來支付這筆錢，還沒定論，甚至一些地方已經出現強迫有償退出的情況，嚴重違背農民意愿。

2.流轉機制不夠嚴格

一些地方對老舊農村宅基地開展了“置換”“地票”等試點工作，但并未進行全國推廣，一些地方還是以私下流轉買賣處理為主，這樣既擾亂土地房屋正常交易市場，還帶來了產權糾紛，辦證、抵押等一系列問題，增加了土地管理難度。

3.處理歷史遺留問題的政策創新性不強

目前農村還存在許多無用地手續、不符合規劃、超面積占用、權屬有爭議、一戶多宅、非法占用耕地甚至基本農田等情況的宅基地，一些地方上面不給政策就不敢思想破冰，沒有創新之舉，將很多歷史遺留問題進行擱置不處理。

（二）管理部門多，審批程序復雜

根據新法規定，農村宅基地管理從原國土部門主要管理，變為多部門協同管理的局面。目前農村村民申請宅基地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；改革、監管等其它管理事項由農業農村部門負責；自然資源部門主要負責農村宅基地農用地轉用審批、鄉村建設規劃許可、不動產權證等手續辦理。目前，各部門陸續出臺了一些保障農村村民住宅建設合理用地、加強農村宅基地管理的相關政策，但審批耗時長的問題，仍無法切實解決。以新申請宅基地為例，根據相關規定，農轉用審批權限主要在省、地市州，若新申請的宅基地為農用地，從村民申請——鄉鎮報送——縣市自然資源部門編制農用地轉用方案——上報上級市政府審批，材料近20項，涉及簽批人員10多人，耗時約2個月以上。農用地轉用審批后，縣市區自然資源和規劃部門核發《鄉村建設規劃許可證》。辦完上述手續后，鄉鎮政府綜合相關部門意見后進行審批，出具《農村宅基地批準書》，農民才可以開始建房，建房結束后才能再辦理不動產權證書。從申請到拿到證整個過程，耗時較長，群眾反映強烈。

（三）基層力量薄弱、部分權限接不住

一些地方已經開始試點宅基地管理部分權限下放，但是出現了“接不住”“不愿接”等情況。一是人員少，基層工作千頭萬緒，面臨事多人少的狀態，部分權限下放后，基層并沒有做好接收的準備，不能安排固定或者專業的人員開展審批、組卷工作；二是專業知識和技術匱乏，農村宅基地管理對土地、規劃等相關知識有要求，同時還需要進行專業測量，鄉鎮沒有專業的隊伍，無法保證農村宅基地申報、圖紙制作的準確性；三是資金保障不到位，根據相關規定，辦理農村宅基地不能向農民收取任何費用，但是辦理農村宅基地的過程中可能會涉及一些規費，例如新增建設用地有償使用費、耕地開墾費等，這些費用以前均是由市縣政府承擔，如果改為鄉鎮審批，這些費用可能就由鄉鎮政府承擔，同時可能還涉及聘請第三方的測量服務費用等，這對于鄉鎮政府是一筆較大支出，無法足額保障；四是各類用地指標爭取不到，涉及農用地需要新增用地計劃指標，涉及耕地需完成耕地占補，涉及林地還需林地定額，鄉鎮無指標支配權，爭取困難。

（四）宣傳不到位，農民法治意識淡薄

1.農民不知道要辦手續

目前農民建房申請辦理宅基地采取申請制，一些農民對承包地認識有誤區，將使用權等同為所有權，認為是自家承包地，動土建設并不覺得違法違規，甚至覺得在土地上建房和種菜是一樣的道理，想干嘛就干嘛，不知道建房還需要通過審批等。

2.農民知道而不去辦手續

一部分農民知而不為，有的是嫌麻煩，覺得耽誤自己時間，有的抱有僥幸心理，覺得自己是是弱勢群體，建成了也不怕，政府不會怎么樣。

3.農民不知道怎么辦手續

因為涉及部門多，程序復雜，一些村民不知道向哪個部門申請，如何申請，不懂流程，不知審核后等多久才能辦理證書等。

（五）缺乏有效監管、違法建房用地時有發生

一是農村地區范圍廣、交通不便利，基層人員少，對違法占地行為難以做到及時發現、及時制止。二是農民建房是農民通過辛苦勞動建起來的，若對房屋進行強拆，農民會進行強烈反抗，一旦出現執法粗暴、執法不嚴、執法不專等問題，可能引起較大的社會關注，讓執法陷入被動。三是鄉鎮、自然資源、農業農村等部門可以發現違法行為，或者進行查處，但是沒有強制執行權，申請法院執行又要履行繁瑣的程序，具體執行起來很困難。

二、農村宅基地管理對策探討

（一）完善法規政策，規范農村宅基地市場

一是配套完善依法自愿有償退出機制，各地應出臺相關細則規定，做到既能穩定農村社會秩序，又能盤活農村閑置宅基地。二是規范農村宅基地流轉，堅決杜絕城鎮居民私下流轉買賣農村宅基地，嚴格非本村集體經濟組織的村民流轉宅基地行為。三是出臺農村宅基地歷史遺留問題的規定，允許鼓勵地方根據各地實際情況制定實施細則，對不同的情況制定分類處置辦法，逐步消化歷史遺留問題。

（二）下放審批權限、縮短審批時限

隨著鄉村振興推進，村莊規劃作為一項基礎性工作，也在積極推進。目前，村莊規劃審批由縣市政府審批，根據《土地管理法》規定，農轉用審批由批準原規劃的審批機關審批。所以建議將農村宅基地涉及的農用地轉用審批權限，由省、地市州人民政府審批下放至縣級市人民政府審批；由縣級市自然資源部門編制農轉用方案編制事項下放至鄉鎮自然資源所編制；待空間規劃通過審批后，將核發《鄉村建設規劃許可證》的工作事項權限下放至鄉鎮政府。這樣鄉鎮政府可根據空間規劃、縣市政府農轉用審批情況核發《鄉村建設規劃許可證》及《農村宅基地批準書》。通過下放部分審批事項，可以減少資料反復申報，縮短審批時限，提高辦事效率，讓群眾少跑路。

（三）加強基層培訓、讓基層能接愿接

1.加大專業培訓，提高基層人員專業素養

農業農村、自然資源、規劃、測繪等部門要對農村宅基地的申報資料、流程、注意事項進行培訓，對手持GPS等測量工具進行指導操作，給基層增添專業力量。

2.兜底部分費用，滿足計劃指標

對于規費，鄉鎮實在無法承擔的，市縣政府實行兜底；對于沒有專業測量隊伍的鄉鎮，市縣政府可以安排市縣級測量隊進行測量；對于新增用地計劃、耕地占補指標、林地定額等用地計劃指標，由縣市政府統一向上申報，根據需求向鄉鎮進行分配。

（四）加大宣傳引導，轉變農民建房觀念

1.加大政策宣傳，讓農民知法懂法

通過入戶發放宣傳單、村民大會上政策宣講等多種形式宣傳，讓農民知道農村建房需要進行農村宅基地申請，讓他們知道不辦手續就是違法建設，是不受法律保護的，必須辦手續等。

2.以鄉村振興為依托，轉變農民建房觀念

以村莊規劃作為宅基地管理的基礎，引導農民有序建房；引導農民住宅建設按規劃、有計劃逐步向中心村集中；統一規劃，統一放樣，統一驗收，形成良好有序的建房觀念；引導農民橫向超占面積向縱向空間延伸，愿意多戶多層聯建、愿意上樓等。

（五）強化基層執法，加強指導監管

一是要充分發揮基層部門在農村宅基地管理中的橋頭堡作用，無論是宅基地申請受理、初審、證書送達，還是宅基地面積的丈量、確認、糾紛的調處、宅基地的日常管理等都必須發揮鄉鎮政府、村委會的作用。二是要加強執法監察制度建設，進一步完善動態巡查責任制，農業部門可會同監察、自然資源、住房建設等部門，依據相關法律法規，認真開展執法活動，充分發揮執法監察網絡作用，充分發動村干部和群眾，力爭做到早發現、早制止、早查處。三是對非法占用基本農田、不按照規定非法建房等行為，具體分析，依法追究相關違法人員責任。

三、結語

農村宅基地關系到廣大農民的切身利益，涉及面廣、政策性強、情況復雜，一直是農村基層工作的熱點、難點問題之一，規范農村宅基地管理，對統籌城鄉發展，促進節約集約用地，維護農民合法權益，推進新型城鎮化建設、推動鄉村振興具有重要意義。因此，要高度重視農村宅基地管理工作，不斷創新管理辦法，讓農村宅基地重新“活”起來，充分發揮其功能和作用。