廣清經濟特別合作區社會管理體制研究*

黃毓毅，譚目蘭，雷婧

1.廣東行政職業學院；2.廣州工商學院

“飛地經濟”是指在經濟發展過程中，兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有空間限制，通過規劃、建設和稅收分配等進行跨空間的行政管理和經濟開發模式。廣清經濟特別合作區作為粵港澳大灣區飛地經濟的典型代表，產業發展態勢良好，且成為產業幫扶典范，更是“灣區+”延伸拓展發展空間的標桿。然而其在實現經濟快速發展同時，社會管理體制尚未跟上發展的步伐，不利于區域社會的健康長遠發展，需要厘清制約廣清經濟特別合作區社會管理的各種問題，并進行體制機制的創新突破。

一、廣清經濟特別合作區社會管理體制存在的問題

（一）頂層設計存在一定缺陷

基于“飛地經濟”的成功經驗來看，政府的統籌協調作用的有效發揮是提高區域經濟合作發展成效的關鍵所在。《廣清經濟特別合作區建設總體方案》規定：合作區由廣州市主導開發建設、管理運營，清遠市主要負責社會管理事務。但其尚未對管理機構的職能定位、合作雙方權責作出更為具體明確的劃分，也還沒有對細化規定加以保障。這就極易發生管理機構職能交叉、權責不明等問題，導致管理方各自行動。而不同管理主體各自為政、信息不共享，且在決策時極易出于自身的利益角度考慮，如此就會導致決策缺乏實操性，嚴重影響管理的質量與效率。

（二）合作管理機構權責、職能定位不明確

從上述總體方案來看，它秉持了“飛地經濟”經濟開發事務歸“飛出地”政府管理、飛地社會管理由“飛入地”政府管理的原則。但這兩者事務管理又相互交叉、相互促進。這種事務管理的交叉性，容易導致廣清經濟特別合作區開發建設項目進程無法順利進行，如，缺乏有效的對策來解決違法阻工、征地拆遷問題；而環保審批、公安消防等事務涉及經濟管理內容的同時，又牽涉社會管理，使得企業需要兩地來回跑，嚴重增加了事務成本。且法律、教育、醫療等基礎設施建設的不足也影響了經濟建設步伐。

（三）營商環境有待加強

企業家在做投資決策之前，十分注重投資地的營商環境，廣清經濟特別合作區所在地因為自然條件、歷史發展、區域位置等因素的制約，經濟發展速度不如珠三角其他區域，當地群眾受教育程度、收入水平也存在很大差距，在營商環境方面無法與廣州市各區域相比，企業家投資積極性不高，進而阻礙了合作區經濟社會發展步伐。

（四）缺乏完善的監督約束制度

基于共享合作收益層面，飛地經濟都是以某種區域經濟合作組織為合作載體，如，組織開展“行政首長聯席會議”“會議紀要”等形式解決合作重難點問題。這些模式雖然能在一定程度上推動合作，但因為缺少針對性強的監督考核機制進行約束，導致很多工作并沒有公開化、透明化，實際并沒有取得理想的成果。基于此現狀，合作區應該構建明確的權責監督管理機制，但實際情況是缺乏有效監督管理，“管事”和“管人”間脫節嚴重，很多人事關系還在原單位，合作區只能管事，如此導致合作區發展成效欠佳。

（五）激勵機制不完善

地方政府間的合作是以推動經濟發展、增加財政收入為主要目的。當前，“飛地經濟”雖然獲得發展，但是在發展過程中利益分配機制建設存在缺失，這主要是因為GDP、稅收統計都是基于屬地原則進行計算的，在權責劃分方面存在嚴重的不對等情況。盡管當前對稅收與GDP統計屬地原則加以改革，但有關成本分擔與收益多偏向博弈狀態，如此會大大降低雙方合作主動性與積極性。

二、廣清經濟特別合作區社會管理體制創新路徑

（一）明確合作主體權責關系

從本質上來說，“飛地經濟”模式是合作主體對權責關系、風險等諸多因素博弈的結果，其發展成效由不同主體利益訴求與現實需求決定的。因為政府的干預，就必須處理好廣州市與清遠市在合作區管理之間的關系，明確特別合作區的管理體制。首先，關于飛出地與飛入地政府之間的權責關系應該厘清，明確各自擁有管理權限，但兩者之間的權責又是有交互的，合作區對區域內經濟發展應有一定的自主管理權限，合作雙方是相互合作、相互監督的關系，為了創新合作區體制機制，全面激發發展活力，應注重形成以廣州為主、清遠為輔的發展格局，實現經濟社會全面發展。其次，構建完善的利益分成、溝通機制，廣東省政府應明確不同主體在稅收、GDP等方面的劃分，實現各方合作共贏，進而有效激發合作雙方發展積極性和主動性。

（二）積極發揮“飛出地”主導作用

在“飛地經濟”發展模式下，“飛出地”多為經濟發達地區，具備技術、資金以及管理模式等方面的優勢，因此，“飛出地”政府在合作中具備主動地位，向“飛入地”輸送雄厚的發展資金、先進的管理經驗和優秀的人才，并在“飛入地”開發建設中發揮主動作用。由此可見，在廣清經濟特別合作區建設中要注重調動廣州市政府發展積極性、主動性。其次，特別合作區在協同發展，應遵循廣州為主導的原則，合作區不僅是廣州的一個“飛地園區”，更是延伸發展空間、緩解中心城市功能的新區，增加了“飛出地”與“飛入地”間的利益關聯性。廣州在主導特別合作區經濟管理事務以后，要始終以廣州市為發展標準與要求來做好合作區的頂層設計、規劃建設、資源配置等工作，有效激發“飛出地”發展積極性，不斷提高特別合作區開發建設成效，進而能夠吸引更多優勢資源加入合作區開發建設工作中，不斷提高經濟社會發展質量與水平。

（三）增強管理機構主體能力

現階段，應注重將“飛地”職責落到實處，要注重加強管理機構主體能力、權威性，這種權威性體現在這些管理主體對人權、財權以及事權的靈活運用。具體來說，特別合作區管委會是飛地社會管理主體，隨著“飛地經濟”模式的運用，應注重不斷提高特別合作區管委會財務預算執行、人事任免等方面的決策權，進而充分發揮各主體主觀能動性，建立健全管理體制，不斷提高內部協作效應，并通過督促督辦的形式來將各項決策落到實處，實現信息的互通有無、決策的有效性、管理的科學性。

（四）優化產業發展模式

“飛地經濟”成功的核心指標就是產業的市場化發展和運作，廣清經濟特別合作區應堅持市場化運作方式，發揮廣州品牌效應，以企業家聯合會、商會、相關協會為載體進行招商引資，實現企業的經濟和社會效益最大化。首先，要創新融資方式，一改傳統的土地融資方式的弊端，充分運用股權融資、產權融資等先進的融資方式，發揮大型融資平臺的作用，進而實現多途徑籌措資金。其次，加強產業共建，構建“廣州總部+廣清基地”的產業鏈模式，特別合作區產業發展規劃應以廣州為標準，充分發揮當地資源優勢，打造戰略性新興產業。以當地特色為載體，重點打造新材料、新能源、新一代信息技術、醫藥健康等戰略性新興產業，一改傳統粗放式經濟發展模式的弊端，充分運用廣州的城市品牌、知名度，以廣州元素、廣州標準為參照物，樹立廣州發展理念，運用廣州先進的管理經驗、市場優勢和技術優勢，聚焦產業發展，將清遠市作為特別合作區飛地經濟模式的主要發展動力。

（五）優化營商環境

首先，高質量的營商環境是吸進社會投資的關鍵所在，廣清經濟特別合作區建設過程中應注重優化營商環境，充分發揮自身優勢，提高治理能力，實現“飛入地”和“飛出地”的高質量銜接。還要注重增強服務意識，提高特別合作區與社會主義市場經濟的匹配度，增強法律意識、服務意識，優化政務服務，進而不斷優化營商環境。其次，要注重增加財政投入，不斷完善醫療、交通、教育等基礎設施建設，進而不斷吸進更多的優秀企業到特別合作區來聚集，進而創造新的經濟增長點。再次，人才是經濟發展首要資源。特別合作區尚處初級發展階段，教育資源比較匱乏，要想提高人力資源綜合能力與素養，就必須注重夯實基礎教育。具體可依據教育資源配置標準來配置合作區，實現基礎教育水平不斷接近廣州水準，不斷提高整體教育質量與水平。最后，要全面加強交通網絡的一體化建設。交通是經濟發展的重要基礎，只有深化交通合作機制，才能實現經濟的進一步飛躍，兩者是相輔相成的。具體來說，應該在建設經濟特別合作區時，將交通規劃和體系建設納入大灣區的綜合體建設與發展的規劃目標中，加強與粵港澳大灣區的融合，實現多地區的交通一體化的建設和融合。搭建交通區域網，并基于此來實現交通網絡的優化升級，立足于產業發展實際情況來編制廣清經濟特別合作區交通體系規劃，不斷提升特別合作區經濟發展能力與水平。

綜上所述，隨著粵港澳大灣區的建設，“飛地經濟”模式不斷完善。建設廣清經濟特別合作區具有非常重要的戰略意義。基于此，要高度重視廣清經濟特別合作區發展存在的問題，注重從明確合作主體權責關系、積極發揮“飛出地”主導作用、增強管理機構主體能力、優化產業發展模式、優化營商環境等多方面創新特別合作區社會管理體制，不斷提高社會管理質量與水平。