以“四個堅持”為著力點 推動《長江保護法》落地生根

中共宜昌市委黨校 陳垚

《長江保護法》是第一部針對特定流域的全國性法律，它的頒布實施彌補了長江流域生態環境法律體系的空白，開啟了長江大保護法治化的新篇章。制度的生命力在于執行，推動《長江保護法》落地生根，不僅關系長江流域永葆生機活力，而且關系中華民族永續發展。因此，必須深刻領會這部法律的主要精神，切實將法律規范轉化為生動實踐，以“四個堅持”為著力點，在立法、執法、司法、守法等方面重點突破，充分發揮法治對長江流域綠色、高質量發展的保駕護航作用。

一、堅持科學立法，建立統一完善的長江流域法律制度體系

（一）健全相關法律法規，加強與《長江保護法》的有效銜接

一是加快制定相關法律法規。在國家層面，考慮制定統籌性的《流域保護和治理法》；在重點流域層面，考慮制定《黃河保護與治理法》等專門法律或者條例；在區域層面，考慮制定《京津冀地區大氣環境保護法》等；在重點領域層面，考慮制定《河道采砂管理條例》，盡快出臺《長江流域控制性水工程聯合調度管理辦法》等部門規章。二是加快修改相關法律法規規章。有必要修改《水法》《環境保護法》等普適性生態環境保護法律，加強流域生態環境保護法律制度的專門化建設。如現行《水法》是確立流域管理基本制度的一般法，而《長江保護法》是全面體現長江流域的特殊性制度安排的特別法。按照“一般法服從特別法，后法優先前法”的要求，亟待修訂《水法》的相關規定，解決好法律制度之間的銜接問題。三是修訂梳理相關法律，加強立法的規范性效力，以使“生態綠色一體化發展”理念融入制度設計。

（二）健全各項配套規定和專門制度，增強《長江保護法》的針對性和實效性

一是加快制定修改相關的配套規定。對法規文件開展全面清理，及時做好相關配套規定的制定、修改及廢止工作，確保配套規定和政策措施及時、有效銜接，協調統一。二是聚焦長江的流域特性專門的制度。立法的基本追求是設計“管用和好用”的制度，要切實解決長江流域面臨的生態環境問題，應從流域的“點，“線”“面”各個方面入手[1]，用專門的法律制度破解長江大保護的痛點、難點。如統籌長江流域生態環境保護與自然資源開發利用的相關法律制度，保證其在長江流域生態環境保護中的協調性。如構建長江流域相關地方之間的流域區域協同立法制度，推動解決長期存在的上下游、左右岸、干支流之間和其他區域之間難以協調的老大難問題。

二、堅持嚴格執法，推進長江流域生態環境執法的規范化、系統化

（一）推進長江流域生態環境保護綜合執法體制改革

一是明確綜合執法主體及性質。明確綜合執法主體是以長江流域各地方政府為主導、各涉水職能部門聯動以及社會主體廣泛參與的連續性、科學性和合理性的執法[2]，即并非各部門單打獨斗、分別執法，也非基本依靠行政手段的單一執法，更非基于純粹執法目標的一刀切式的執法。二是科學統籌“九龍治水”的職能。應通過產權管理和行政監管分開的體制，合理設置自然資源部門和生態環境部門的職責邊界，避免出現職責交叉與重疊，并加強彼此間的協作配合，促使各部門發揮好生態保護與修復的“決策者”“執行者”及“監督者”的角色作用[3]。三是構建長江流域生態環境保護綜合執法機制，組建綜合執法機構并配備專業執法人員，重新整合流域內現有執法力量，分區分段進行監管執法，以切實保障長江流域生態環境保護綜合執法目標的實現。

（二）建立長江流域生態環境保護執法保障機制

一是強化科技支撐，加大智慧監管執法力度，運用傳感器、衛星圖像對長江流域生態環境進行監控。二是構建流域統一的生態環境監測體系和信息共享體系，實現流域環境數據共享。三是建立長江流域生態環境執法的協調機制，明確長江委員會的法律地位，進一步給予其獨立的管理特權，協商和處理管轄過程中的各種執法矛盾。四是構建職能上互補、信息上互通、監管上互助的多邊合作共享機制,有利于各流域管理機構從雙邊合作向多邊合作拓展。五是構建長江流域生態環境保護科學智庫，發揮流域管理機構專業優勢，加強合作、優勢互補，打造一流的長江流域生態環境保護技術支撐和專家團隊。

（三）強化執法考核監督和責任追究機制

一是發揮政績考核的激勵引導作用。將資源消耗、環境污染、生態損害等情況作為考核評價的核心指標，引導領導干部實現決策的綠色化和生態化，并將綠色政績作為中央獎勵地方政府財政和晉升地方官員的重要參考依據。二是強化責任追究。要嚴格問責在生態環境領域負有領導和監管職責的黨政領導干部的違法行為，并建立黨政領導干部生態環境終身責任追究制度，實現長江經濟帶綠色發展建設的“黨政同責”。

三、堅持公正司法，筑牢長江流域生態環境保護司法屏障

（一）倡導綠色司法理念

一是將綠色司法理念融入不同類型的案件，實現生態環境效益、經濟社會效益的統一。處理重點開發區域的環境資源案件時，應更多地考慮利用生態環境發展經濟的需要，處理限制和禁止開發區域的環境資源案件時，應將“三線”作為裁判考量的重要因素，對其實行最嚴格的保護措施。二是司法機關發揮能動性創設補植復綠、以魚養魚、增殖放流、土地復墾等恢復性措施，在契合罪犯罰當其罪的同時關照生態環境功能恢復的現實需求，實現真正意義上無害的正義[1]。

（二）建立跨行政區劃司法審判專門管轄制度

一是應探索設立跨區域的長江生態環境保護法院。根據長江流段所在區域經濟社會發展、生態環境保護需要和案件數量、類型等實際情況，“在跨行政區劃法院設立環境資源專門審判庭、合議庭、審判小組或者專門化審判團隊”[4]。二是健全環境公益訴訟制度。擴大環境公益訴訟的原告主體范圍，應規定任何公民、環保組織及法定機關均可作為原告，不應限于與流域環境案件有直接利害關系的主體。將具有社會公共利益重大風險的行為納入公益訴訟范圍，踐行預防優先的生態環境保護原則。明確生態環境損害賠償訴訟是政府履行其環境保護義務的新方式，發揮其填補損害的核心功能，以確保長江流域生態修復責任落實到位。

（三）完善環境司法和行政執法的聯動配合機制

一是健全環境資源非訴行政執行案件的相關規定。對于行政機關申請的環境資源非訴行政執行案件，審判機關依法審查符合法定條件的應及時作出強制執行裁定。二是完善環境瀆職犯罪案件的啟動制度、環境執法檢察監督制度及環境行政公益訴訟制度，充分發揮檢察機關的監督作用。三是建立公安機關與長江經濟帶環境保護行政執法聯席會議制度，制定案件移送的配套保障措施，實現案情通報、案件移交、聯合辦案等無縫銜接。

四、堅持全民守法，夯實長江流域生態環境保護守法基礎

（一）加強綠色法治文化建設，奠定生態文明法治的社會基礎

一是培育公民依法維護環境、自覺履行生態保護和綠色發展的現代意識，增強公民對綠色法治文化的認同性。二是引導公民形成資源節約、綠色出行與消費的生活方式，倒逼企業發展綠色經濟。三是大力推進水文化建設。深入研究長江水文化內涵，普查古堰、古站、古渠等水文化遺跡，謀劃好長江水文化遺產保護規劃,為推進長江流域經濟社會高質量發展注入強大的精神動力。四是持續深入做好《長江保護法》的普法宣傳工作。各級政府、新聞媒體等可利用“世界水日”“中國水周”等紀念日開展形式多樣的宣傳，推動尊法學法守法用法成為習慣和自覺，鼓勵和引導人民群眾拿起法律武器同破壞長江、破壞生態環境的行為作斗爭。同時，持續開展沿江巡回審判活動，認真選取典型案例，不斷擴大巡回審判覆蓋面，實現“審理一案、教育一片、退禁一江”的司法護江效果。

（二）完善公眾參與機制，促使決策的科學民主管理

一是長江流域委員會的組成應吸納專家、社會組織，保證社會力量監督作用的發揮。二是涉及生態保護、長江經濟帶資源開發等立法事項，應通過專家咨詢、聽證會等方式聽取公眾意見和建議。三是建立激勵的長效機制，如運用諸如個人與集體榮譽感的社會獎勵方式，設立支持公眾參與的基金、獎項。四是培育社會組織。強調社會組織的自治性和公益性，拓寬社會組織參與生態環境保護的渠道，增強其參與綠色發展的積極性，實現決策制定、實施及評估等過程的全面介入，提升環境公共決策的科學化、民主化、法治化水平。