基層法治政府建設的困境與路徑選擇

中共濟寧市委黨校 侯淑芬

黨的十九屆五中全會提出，到2035年基本實現社會主義現代化的愿景目標之一，就是要基本建成法治國家、法治政府、法治社會。2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議強調，“法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破，用法治給行政權力定規矩、劃界限，規范行政決策程序，加快轉變政府職能”[1]。由此可見，法治政府建設是全面推進依法治國的重要內容，是實現政府治理體系乃至國家治理體系的關鍵一環，必須下大力氣抓好。

一、基層法治政府建設的涵義及重要意義

（一）基層法治政府建設的涵義

從憲法和地方人大以及各個級別組織法的有關規定來看，我國基層政府屬于基層國家行政機構，通常指的是市、縣以及鄉幾個級別的國家行政機構。本文主要以縣、鄉級政府為研究對象。構建基層法治政府可以從廣義和狹義兩個層面進行理解，狹義上，基層法治政府構建指基層政府自身的行為趨于規范化，最終實現法治化建設的一系列行為。廣義上，基層法治政府構建的法律依據不僅包含國家法還應當涵蓋民間法。其次，依法治理的對象不僅局限于基層政府，還應當包括社會組織和群眾等，以使基層政府能夠和服務目標保持平衡。因此，廣義層面的基層法治政府建設，不僅僅是基層政府自身依據法律進行行政行為，還包括在依法行政的前提下考慮到國家在治理上的要求和村民特別是村委會能夠保持友好相處的平衡狀態。尤其是在當前實施鄉村振興戰略的大背景下，構建基層法治和規范基層治理是非常必要的。

（二）深入推進基層法治政府建設的重要意義

第一，有利于推動政府職能轉變。當前我國正全面推進鄉村振興戰略，鄉村振興要求的組織振興，對于基層政府的要求就是要為鄉村發展提供組織保障。加強基層政府建設，能有效厘清基層政府職能，依法開展村級社會治理，進而推進村級黨組織建設，為鄉村振興提供組織保障。

第二，有利于維護人民合法權益。在我國，基層政府與廣大人民群眾直接打交道，所有的糾紛、矛盾都與基層政府直接相關，或者需要基層政府出面協調，行政爭議、訴訟等大多數行政矛盾和救濟方面的責任也需要基層政府去承擔。當前人民群眾法治觀念逐漸增強，但仍存在“上訪”等問題，怎么依法解決基層社會矛盾，將矛盾化解在基層，維護廣大人民群眾的合法利益，是考驗當前鄉鎮政府的一大難點。只有加強基層法治建設，增強政府工作人員的依法行政水平，規范和約束公權力，才能從根本上維護人民合法權益。

第三，有利于規范政府執法行為。我國基層政府在區域上有很強的封閉屬性，組織設置一般比較完整，經濟上比較自立，公職人員人際聯系上的地緣性以及工作職位上層級較低的屬性，在很大程度上使得行政權力帶有地方利益以及行政執法非程序化等情況。[2]而通過加強基層法治政府建設，將厘清基層政府職權，將基層政府工作著力點聚焦于為民排憂解難、促進經濟社會發展上，并有效避免“權為我用”的現象出現。

二、當前基層法治政府建設面臨的困境

（一）基層干部法治意識缺失

在基層干部中，長久以來的慣性思維導致大部分人員對法治政府建設的目標及要求并沒有一個清晰的概念，因此經常出現重上司的個人意志而輕視法律法規、注重上級指示而忽略法治原則、注重行政執法效率而忽視行政執法程序等問題。法治意識的缺失在基層政府工作人員中是比較普遍的現象，他們往往依據經驗辦事，而非依法辦事。

（二）法治政府之間發展極不平衡

基層政府推進法治建設需要充足的法治資源，比如，法治人才、法律機構、法治文化氛圍等等。在實地調研中發現，縣區和市里的資源相差懸殊，無論是硬件設施還是人員配置，各地的發展都非常不均衡。以J市為例，全市總人口800多萬，然而90%的法律資源集中在市區，經濟比較發達的縣區，律師和法律機構相對多一些，經濟欠發達、距離市區比較遠的縣法律資源幾乎為零。這主要是因為法律資源存在先天的趨利性，如果僅僅依靠市場配置的話，無論是律師還是法律機構的設置，都會選擇在經濟發達的地區，在這種情況下，即使給鎮村硬性指派法律顧問，其也很難真正沉得下心，對當地法治建設的推動作用非常有限。

（三）法治環境建設不足

法治政府的建設是全面推進依法治國的重要內容，其順利推進依賴于全社會法治觀念的提升和法治環境的不斷完善。全面依法治市（縣）辦公室成立之后，各地加快了法治政府的建設進程，普法力度不斷加強，普法形式不斷創新，一批法治廣場、法治公園在縣區落地，群眾法治意識也得到了提高。然而，法治觀念的樹立并不是一朝一夕就能完成的，法治環境的塑造也非一蹴而就的，“不信法”“唯權”“唯上”依然存在生存的土壤，在一定程度上阻滯了基層法治政府的推進。

三、加快基層法治政府建設的對策建議

推進地方政府的法治化，就必須實現從“依政策行政”向“依法行政”的根本轉變。中央全面依法治國工作會議提出“法治政府要率先突破”，對新發展階段的法治政府建設作出了新的重大部署，開啟了建設法治政府的新征程。

（一）樹立法治理念，增強法治意識

法治理念是增強法治意識的基礎和前提，只有堅信法治的力量，才能自覺地將法治內化于心、外化于行。一旦基層干部具備了堅定的法治信仰，就能引領社會尊崇法治，倡導法治精神，進而更好地鞏固恪守法治思維的成果。堅定的法治理念會引導領導干部保持依法治理的定力，依法審慎地作出行政決策，并在行政事務中依法保障人民群眾的生存權、知情權等權益，以上率下，積極引導群眾學法、懂法、守法、用法，從而提升基層法治政府建設的整體水平。

（二）加大對基層法治政府建設的支持力度

1.法治資源向基層政府傾斜

法治發展不平衡是當前基層法治政府建設中存在的普遍問題，經濟發展比較好，一般法治資源配備就比較充足，反之，經濟較差的法治發展也比較落后，因此，市一級政府要統籌協調全市的法治政府建設，有條件的地方應當向縣、鄉級政府適當傾斜資源，通過幫助設立法律機構、公職律師，或者市級專業人員去基層掛職鍛煉等措施幫助基層政府配足法治資源，進而推進當地的法治建設。

2.在原有平臺基礎上提升法治建設水平

利用好現有平臺的是提升基層法治政府建設水平最有效的一步。在現有機構和人員都不變的情況下，基層政府要想方設法利用好當地的司法局、司法所等現有資源和平臺，對現有工作人員進行培訓和鍛煉，使其盡快掌握工作所需的相關法律法規知識以及相應的案例。再就是可以建立老帶新機制，由有經驗的老同志帶領新人處理相關法律事務，實踐鍛煉是提高能力水平最有效的方式，學得再好不實踐也無異于“紙上談兵”。

3.建立激勵考核機制，留住人才

人才流失，尤其是高學歷、高層次人才的流失是當前基層法治政府面臨的一個突出問題。為此，基層政府要創新人才激勵機制，既要保障個人的付出、作出的貢獻與崗位職級、待遇等相適應，還要加強對當地公共資源的投入力度，尤其是提升當地的教育水平，從根本上解決工作人員對子女教育的后顧之憂，從根本上留住人才，出臺一系列配套措施留住人才、用好人才。

（三）繼續在提高基層政府依法行政水平上下功夫

依法行政的實施情況對法治政府建設的成功與否起著決定性的作用，是衡量法治政府建設水平的關鍵因素。因此，基層政府必須始終緊緊圍繞依法行政原則處理工作事務，在作出任何行政決策時都要先問問有沒有法律依據，執法時要想一想法定程序是如何規定的，嚴格按照法律辦事。摒棄行政思維、“官本位”思維，基層政府工作人員要繼續在培養和樹立法治思維上下功夫，主動學習法律、理解法律、運用法律，不斷提升依法行政水平。

（四）加強法治環境建設

《法治中國建設規劃（2020－2025年）》和《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》的出臺為法治環境的優化和完善擘畫了宏偉的藍圖，也為法治政府建設的順利推進提供了良好的外部環境保障。

1.繼續加強普法教育力度

當前自媒體蓬勃發展，各種短視頻層出不窮，因此，對法治的宣傳也要不斷創新，適應時代發展，要善于運用新媒體表現形式宣傳法治。對此，可以通過在宣傳途徑上進行拓展、在宣傳方式上進行創新、對宣傳效果進行強化等辦法，采用群眾易于接納的方式，使法治宣傳的影響力逐步加深，最終營造出良好的法治社會氛圍，建設中國特色社會主義法治文化。

2.加強公民道德素質教育

法治與德治都是一種國家治理方式，在國家治理中發揮著不可替代的作用。首先，法治不是萬能的，并不能解決所有的社會問題。其次，中華優秀傳統文化經過幾千年的傳承給我們留下了寶貴的精神財富，也培育了深厚的道德土壤。因此，從我國實際國情出發，應當堅持法治和德治相結合的原則，大力宣傳社會主義核心價值觀，發揮傳統文化的優勢，從而構建良好的法治環境。最高院關于將社會主義核心價值觀體現在判決書中的意見就是對此最好的注解。

四、結語

站在“兩個一百年”的交匯點上，“十四五”規劃開好局、起好步，順利實現2035年遠景目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，深入推進基層法治政府建設既是重要內容，也是重要保障。展望未來，法治政府建設是各地區、各部門的共同使命，需要每一名中國人的共同努力。與其翹首以待，不如始于足下。如此，韓非子所說的“奉法者強，則國強”就可在當下成為現實。