我國環境民事公益訴訟原告主體制度的問題和解決路徑

西北師范大學 郭思彤

一、明確環境民事公益訴訟原告的意義

隨著經濟的快速發展，各類環境污染和生態破壞事件頻頻發生，環境公益訴訟是環境立法中重要的一環，伴隨環境立法的演進不斷完善。

環境公益訴訟是指為了維護環境公共利益，對環境污染行為者向法院提起的訴訟行為，阻止環境污染行為的進行，并要求其承擔法律后果。

環境民事公益訴訟的請求權基礎是司法機關采取行動的前提，司法機關通過判決、裁判等手段對環境污染者實行懲罰，以維護其他私主體利益的前提，其所救濟的客體是環境公共利益，不由某些特定主體所享有，但又與任何主體的利益都有關聯。因此，環境公益訴權理論將訴權的基礎拓展到了公共利益，奠定了環境民事公益訴訟的原告主體制度。

環境民事公益訴訟的原告主體由特定主體代表，由于環境公眾利益的非獨占性，一切損害賠償必須用于污染治理和生態修復。因此，環境公益訴訟原告主體問題決定案件成立的基礎，科學合理地原告主體的概念和內涵，可以進一步促進環境民事公益訴訟制度的優化和完善。

二、我國環境民事公益訴訟原告主體的規定

近年來，我國的法律體系逐步完善，在環境民事公益訴訟方面，我國《民事訴訟法》進一步明確了公益訴訟原告的適格主體。

有法律學家認為《民事訴訟法》第55條是一個開放性的條款，應當對其不斷加以擴充和完善。

2014年《環境保護法》第58條對社會組織進行了明確的資格規定，并進一步對環境公益訴訟的適格主體進行了厘清。但是法律的機關概念還存在模糊性，檢察機關職權行使受制約、公民權利受限等問題[1]。

因此，理論界和實務界就提出以降低門檻的形式擴大民事環境公益訴訟原告主體范圍的建議，以更好地維護環境公共利益及推動環境治理體系在現代化建設中的作用。隨著越來越多的法律沖突出現，進一步完善我國環境民事公益訴訟原告主體制度勢在必行。

三、環境民事公益訴訟原告主體資格的制度缺陷

多年來，環境民事公益訴訟制度對于我國的生態體系建設發揮了至關重要的作用，在預防環境破壞方面意義重大，但在原告主體資格制度方面還存在不足之處。

（一）對社會組織規定過于嚴苛

調查顯示，幾十萬個社會組織中約有7000個從事環境保護工作，而具備合法主體資格的社會組織數量不到1/10[2]。由于環境民事公益訴訟案件涉及跨專業的知識，對專業性要求較高，訴訟費用也較為高昂，有些甚至高達幾百萬，這使得很多社會組織不堪重負。同時，社會組織無法在案件中獲得經濟利益，即使勝訴，訴訟成本也得不到全部補償，因此社會組織一般并不愿提起訴訟。此外，《環境保護法》對社會組織有嚴格限制,以確保社會組織具有一定的專業性和訴訟能力，這對社會組織參與環境民事公益訴訟的積極性產生了消極影響。社會組織設立為原告的本意是加強公民的參與度，但嚴格的法律條件限制似乎與該目的相悖。

（二）“法律規定的機關”未釋明

抽象模糊的規定會降低制度的可操作性。“法律規定的機關”的原告主體資格的規定不明確，只有海洋環境監督管理權具有訴訟資格，在其他法規中沒有這樣的法律條文。這導致在司法實踐中，極少有行政機關主體提起環境民事公益訴訟，數據統計，100個案例樣本中，僅有3件案例的原告是行政機關主體，因為法院認定環境保護局不屬于“法律規定的機關”，因此其起訴被駁回。審判人員只能采取“一刀切”的強硬方式，將其他主體排除在適格原告之外，將環境民事公益訴訟限制在極小范圍內。“法律規定的機關”被賦予原告主體資格也非常重要，但法律不允許，使得該問題在學術界和實務界頗有爭議。有學者提出，《環境保護法》重點考慮這個問題。但這一問題在近年來沒有得到妥善解決，“法律規定的機關”仿佛已被遺忘。此外，一些學者認為其是指對環境有監督管理職責的行政機關，胡靜等認為其包括環保部門和行使環境監督管理權的機關[3]。

綜上，大部分學者都認為環保行政機關應是“法律規定的機關”，但該問題仍需要法律來解決。

（三）法院認定標準不一

在很多案例的司法實踐中，各人民法院對原告主體資格認定有不同的標準，使社會組織參與環境民事公益訴訟的熱情降低。對于訴訟所涉及的社會組織原告主體資格的相關法律規定不同的標準，導致對于社會組織原告主體資格的認定存在差異。原因是：（1）法官的知識儲備、社會閱歷和審判經驗等不同；（2）法律對于不完善的問題不能及時作出應對，而案件卻是動態且豐富的，從而導致差異的產生。

四、環境民事公益訴訟原告主體資格制度的完善建議

必須有針對性地完善其制度缺陷，針對原告主體資格的制度缺陷，需要降低相應標準；加強法官隊伍建設，維護司法公信力；對規定模糊的法律條文進行進一步明確。

（一）適當放寬對社會組織的限制條件

1.降低社會組織登記標準

社會組織只要在民政部門依法進行登記就具有原告主體資格，確保其能夠應對具有高度復雜性和專業性的環境民事公益訴訟案件。因為登記層級與社會組織的組織規模實質上并不掛鉤，因此這一限制條件就顯得比較多余。同時，部分社會組織在設區的市級以下民政部門進行登記，限制條件把大多數社會組織都攔在門檻之外。因此，可以降低標準，社會組織只要在民政部門依法進行登記即可。

2.修改時間標準

可以將“連續五年的活動時間和五年無違法記錄”這一時間標準改為三年。此規定對于社會組織要求過于嚴苛，由于社會組織生存發展存在一定困難，導致社會組織更新代謝快，降低時間要求，以此引進新鮮血液，從而提高社會組織提起環境民事公益訴訟的積極性。

（二）完善指導性案例制度

要完善環境民事公益訴訟原告主體資格指導性案例制度。對司法實踐中普遍存在的問題和疑惑進行解答，使其具有應當參照的效力，確保類似的案件能夠得到相差不大的處理，從而維護司法公信力。有針對性地發布指導性案例，將原告主體資格的認定標準進行明確，從而提高司法效率和審判質量。如通過發布指導性案例，不單純依據社會組織章程的文字敘述，對社會組織章程應該通過對其內涵和本質進行解讀和分析來確定，只要社會組織工作內容有進行生態環境保護即可。審判人員通過理會其中蘊涵的裁判邏輯和裁判理念，準確理解原告主體資格相關法律條文。

（三）充分發揮司法解釋的作用

司法解釋的作用是通過解釋法律文本的含義來指導具體案件的法律適用，這也是司法解釋最基本的目的。在司法實踐中，司法解釋被廣泛應用，在解決案件審理中的法律適用問題、保證法律規范的正確實施方面發揮了重要作用。現行的相關司法解釋以環境保護法為依據，明確了社會組織的原告資格，但沒有明確闡述“法定權限”，使得司法實踐中原告主體范圍較窄，參與環境民事公益訴訟的機關和社會團體數量不多，大部分主體不具備原告主體資格。司法解釋是將模糊的法律規定轉化為確定性的重要途徑。因此，要充分發揮司法解釋在司法實踐中的引導和規范作用，進一步清晰可以參與環境民事公益訴訟的機關的定義，在司法解釋中對原告主體資格進行界定，為自然資源局、生態環境局等環境保護行政機關提起環境公益訴訟提供明確的法律依據，加強法律規定的明確性，提供更加明確的審判依據和審判尺度，保證司法實踐的運行，提高司法效率。

（四）加強法官隊伍建設

要加強法官隊伍建設，加強司法人員的專業培訓，建立日常培訓與專項培訓相結合的培訓機制，形成多層次的培訓體系，并將其放在突出位置，提高法官的專業技能。要加強職業道德建設，增強自我約束能力和道德認知能力，自覺規范自由裁量權的行使，不能濫用或隨意使用。積極探索加強法官素質建設的新措施、新方法，探索更有效、更有力的途徑，提高法官業務能力和法律素養，規范法官的案件思維和辦案觀念，使法官準確理解法律規定，正確把握法律適用方法，從而統一法律適用與判斷尺度，維護司法公信力[4]。

五、結語

日益嚴重的生態破壞使人們真切地感受到生態環境是人類生存和發展的基礎，為了經濟的發展而犧牲生態環境是不可取的。如何做到經濟發展和生態環境的和諧發展，平衡兩者是最好的策略。環境民事公益訴訟制度在這一背景下可以發揮重要的作用。公益訴訟可以利用法律強化生態環境的保護，提高破壞生態系統的成本，加大針對破壞生態系統行為的懲罰力度。我國于2012年建立了環境民事公益訴訟制度，取得了一定的成績，雖然司法工作已有10多年的經驗，但在制度上對原告主體資格的規定在立法層面仍然不夠充分，也使得這一問題成為學界的熱點問題，所以我們需要對其進行深入研究，對環境民事公益訴訟制度進行優化和完善，要深刻認識到環境民事公益訴訟制度還存在不足之處，還需要經歷很長一段時間的發展，不斷完善和成熟。