“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機(jī)制對基層治理的啟示研究

西北大學(xué)公共管理學(xué)院 李曉霜

一、“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機(jī)制的由來

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機(jī)制（以下簡稱“吹哨”機(jī)制）是北京基層治理的創(chuàng)新性做法，和“楓橋經(jīng)驗”一樣，是具有中國特色的基層治理經(jīng)典樣板，具有很強(qiáng)的借鑒意義和時代特色。“吹哨”機(jī)制是一場由下級主導(dǎo)、上級配合的改革，區(qū)別于以往的上級安排、下級落實的行政模式，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生在基層、群眾需求在基層時，通過下級“吹哨”、上級各部門按時限“報到”的聯(lián)合執(zhí)法新機(jī)制，使困擾群眾的急難愁盼問題得到有效解決，提升了人民群眾的獲得感、幸福感和滿意度。它不僅是黨建引領(lǐng)基層治理的有效探索，更是改進(jìn)工作作風(fēng)、樹立人民至上的基層治理新觀念的有效實踐，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

二、“吹哨”機(jī)制在本地區(qū)借鑒中存在的難點

“吹哨”機(jī)制本質(zhì)是解決基層治理中存在的難題、更好地服務(wù)群眾的一種響應(yīng)機(jī)制，是一種行政體制改革的創(chuàng)新，工作直接抓到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確保改革取得了實效，工作得到了落實，我們從中可以汲取的好經(jīng)驗很多，如將黨建和治理結(jié)合起來、黨建引領(lǐng)，如將基層政府和上級部門的位置顛倒過來、基層主導(dǎo)，如以“吹哨”反映群眾訴求、上下聯(lián)動共同解決問題，形成便捷、高效、實用的工作機(jī)制。筆者工作在西部省會城市下的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積約49平方公里，是600多年的歷史古鎮(zhèn)，下轄1個綜合性居民社區(qū)、19個行政村、171個村民小組，總?cè)丝?.2萬。鎮(zhèn)區(qū)供電所、郵政所、電信所、工商所、國稅所、地稅所、銀行、派出所等駐鎮(zhèn)單位齊全，鎮(zhèn)內(nèi)形成了以建筑工藝、包裝機(jī)械、電器裝備、釀酒、家具生產(chǎn)等為支柱的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，以畜牧養(yǎng)殖、蔬菜種植、苗木花卉、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等為支柱的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚可，但是在借鑒學(xué)習(xí)和將經(jīng)驗融入本地區(qū)工作實際中，我們也要看到發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的差別，看到城市和農(nóng)村的差別，看到學(xué)習(xí)借鑒中的難點、疑點。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何“吹哨”有據(jù)？

按照北京市的做法，城市基層黨建引領(lǐng)基層治理，根本在于構(gòu)建高效地基層管理體制和共建共治機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道具有一定的權(quán)限，吹的哨聲有據(jù)才有人聽。現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于政府機(jī)構(gòu)的最低層級，屬于被管理、被組織、被調(diào)配的一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作千頭萬緒，壓力劇增，點多、面廣、人少、任務(wù)重、專項治理次數(shù)多，上報的資料數(shù)據(jù)幾乎天天有，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力弱化，在很多方面不具備執(zhí)法執(zhí)紀(jì)權(quán)限，干部權(quán)責(zé)不對稱，監(jiān)管力量薄弱，缺人員、缺手段、缺經(jīng)費使得開展工作舉步艱難，特別是在沒有環(huán)保處罰權(quán)限、土地執(zhí)法權(quán)限、交通管理權(quán)限等情況下，也要承擔(dān)大量的環(huán)保治理、土地執(zhí)法、違建拆除、治污減霾、散亂污企業(yè)整治等工作，在工作開展過程中，發(fā)現(xiàn)問題只能上報，等待上級部門的批準(zhǔn)和意見之后，配合上級部門行動。所以，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”且吹哨有據(jù)，必須對現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦工作開展模式和情況進(jìn)行改革，制定、梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)清單，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪些是可以辦、直接辦的，哪些是“吹哨辦”、協(xié)助辦的，而且這個權(quán)責(zé)清單是從上到下都認(rèn)可的，這就需要當(dāng)?shù)攸h委部門的參與、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何“吹哨”管用？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”管用必須動體制、動權(quán)力、動利益，所以要學(xué)習(xí)北京市的先進(jìn)經(jīng)驗，上一級黨委高度重視、統(tǒng)籌謀劃、親自安排，以上帶下、強(qiáng)力推動，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用，樹立黨領(lǐng)導(dǎo)一切的權(quán)威，同時抓好機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，按照現(xiàn)實情況，依法依規(guī)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)賦權(quán)，能放則放、該放就放，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)、管理、執(zhí)法等方面有更多的權(quán)限，特別是在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)、低保救助、土地審批等方面的管理權(quán)限，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，改變當(dāng)前基層單位權(quán)力較小但責(zé)任很大的現(xiàn)狀。權(quán)責(zé)理清了，上下認(rèn)可了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹的“哨聲”才能管用。近年來開展的“大走訪、大排查、大融合”和“四個萬家”活動，也是貼近群眾、傾聽訴求的舉措，但是很多問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了的，只能打報告、等回復(fù)，消磨了群眾的耐心和信任，不利于干群關(guān)系和諧，更不利于基層治理。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨管用”，那么發(fā)現(xiàn)問題就能及時解決。如新冠疫情防控中，從中央到各級黨委下達(dá)了疫情防控命令，在鎮(zhèn)村防控網(wǎng)格化管理中，上級部門就能積極配合鎮(zhèn)街開展全面防控，出人出力出物，聽從安排、服從調(diào)配，形成了全面動員、上下齊心，全面部署、上下一致，全面加強(qiáng)、上下同力的疫情防控局面，有效遏制了疫情擴(kuò)散蔓延。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何管理“吹哨”隊伍？

“吹哨”機(jī)制創(chuàng)新的是運(yùn)行機(jī)制、工作方法，最后工作落實還是靠人、靠隊伍。這里的隊伍分為兩類，一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身隊伍，包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部及先進(jìn)黨員群眾。另一類是部門派駐隊伍。而現(xiàn)在很多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部隊伍現(xiàn)狀是不容樂觀的。筆者所工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，換屆選舉完的180余名雙委干部里，大專及以上學(xué)歷只8人占5%，高中學(xué)歷83人占51%，初中文化程度72人占44%，從年齡上看45歲以下45人占25%，46歲到55歲79人占48%，56歲以上39人占24%，這些村干部有經(jīng)驗、有威望、有能力，但存在部分人思想跟不上時代發(fā)展形勢，村干部年齡偏大、文化偏低的問題越來越與當(dāng)前快速的發(fā)展形勢不相適應(yīng)。同時全鎮(zhèn)一千多名黨員中，大專及以上學(xué)歷149人占13%，高中學(xué)歷306人占27%，初中及以下學(xué)歷672人占60%，從年齡上45歲以下294人占26%，46歲到60歲281人占25%，60歲以上552人占49%，黨員隊伍年齡老化，精力有限，身體狀況差，不能參與鎮(zhèn)村事務(wù)管理。鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部隊伍編制87人，臨退休、被上級部門借調(diào)的25人，達(dá)到28%，剩下的60余人承擔(dān)著全鎮(zhèn)19個行政村、1個社區(qū)、4萬余群眾的所有社會事務(wù)管理及服務(wù)工作，對應(yīng)著區(qū)上所有的黨政部門。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理要求，還要給每村配備1名駐村指導(dǎo)員聯(lián)系及管理工作，部分同志在專業(yè)辦公室從事業(yè)務(wù)工作，又得兼任駐村指導(dǎo)員，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多身兼數(shù)職，身懷各項技能，工作任務(wù)十分繁重。部分年輕干部文化素養(yǎng)高，能動性強(qiáng)，但進(jìn)入崗位后一兩年表現(xiàn)優(yōu)秀者就會被區(qū)級單位借調(diào)或調(diào)走，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部少，35歲以下年輕干部只有20人，直接影響事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。而這兩年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕干部，個別還未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉、未接觸群眾，也被抽調(diào)走，不僅不利于干部本身的磨煉和發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員培養(yǎng)的連續(xù)性。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自身干部隊伍存在人員偏少、黨支部隊伍學(xué)歷較低、黨員隊伍年齡偏大等問題，在借鑒“吹哨”機(jī)制先進(jìn)經(jīng)驗時存在很大困難。另一方面是部門派駐隊伍，特備是執(zhí)法力量的派駐，平時管理、考核由誰管？如果由部門管理，那么在吹哨報到時，工作開展和落實還是由上級部門來主導(dǎo)；如果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，就需要人員固定。一旦固定人員，整個執(zhí)法隊伍人數(shù)需求量就很龐大，而且這也牽扯到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)和上級部門的放權(quán)問題，不是光基層治理的執(zhí)行者可以解決的。

三、“吹哨”機(jī)制對于基層治理工作的啟示

“吹哨”機(jī)制是新時代下很有效的基層治理創(chuàng)新舉措，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理過程中要因地制宜運(yùn)用類似的創(chuàng)新舉措，比如在打擊旱地挖沙、拆除違法建筑、衛(wèi)生環(huán)境整治等治理難題上，特別需要上級部門的賦權(quán)、執(zhí)法力量的下沉、溝通協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)的減少、反應(yīng)處置的加快等。鄉(xiāng)村治理和城市治理不盡相同，但從“吹哨”機(jī)制取得的工作實效和群眾的反映中不難看出，鄉(xiāng)村基層治理要借鑒學(xué)習(xí)好經(jīng)驗，上級部門要做好頂層設(shè)計、捋順權(quán)責(zé)，確保好的經(jīng)驗不會“水土不服”，基層政府也要揚(yáng)長避短、取長補(bǔ)短，根據(jù)自身實際讓好的經(jīng)驗“落地生根”。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮出黨建引領(lǐng)作用，做好頂層設(shè)計。“吹哨”機(jī)制中，最簡單但也最難的就是推動執(zhí)法力量下沉，如將城管執(zhí)法隊員編制、檔案正式移交街道，這樣沉下來治理起來才有機(jī)制、有資源、有保障，但這很難，不僅要做通“下沉”單位和人員的思想工作，還要調(diào)整現(xiàn)在的行政體制和政府層級關(guān)系，所以推行“吹哨”經(jīng)驗或是根據(jù)實際創(chuàng)新治理方法時，都要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢，形成有效的頂層設(shè)計和制度安排，實現(xiàn)上級黨委為基層治理過程中最直接執(zhí)行者賦予權(quán)力，從上而下，建章立制，明確權(quán)責(zé)，做好保障，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”有依據(jù)、有作用、有效果。二是動員多方力量，發(fā)揮出不同主體作用，形成治理合力。“吹哨”過程中，北京基層黨員全部回居住地報到，這支龐大的力量在治理各環(huán)節(jié)各方面發(fā)揮出積極作用。基層治理中各方力量都要動員、利用起來，基層政府和干部要深刻領(lǐng)會十九大以來黨中央治國理政和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層治理等工作的新理念新思想新目標(biāo)，切實改進(jìn)作風(fēng)，在基層治理中履職盡責(zé)。加大基層黨建投入，提升黨建整體水平，使基層黨支部更加符合服務(wù)群眾的需要，發(fā)揮出戰(zhàn)斗堡壘作用。加大支部書記培訓(xùn)力度，鼓勵農(nóng)村致富帶頭人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年等進(jìn)入村三委會班子，為干部隊伍注入新鮮血液，鼓勵他們用自身經(jīng)歷和發(fā)展經(jīng)驗更好地發(fā)揮出帶頭作用、骨干作用和橋梁作用。三是堅持問題導(dǎo)向，發(fā)揮出科技現(xiàn)代化作用，解決群眾需求。網(wǎng)絡(luò)迅猛發(fā)展，基層治理也應(yīng)順應(yīng)形勢，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、信息平臺等現(xiàn)代化科技手段，基于群眾的需求和面臨的問題，著力提高服務(wù)的便捷性和及時性，借助手機(jī)、微信公眾號等“兩微一端”，構(gòu)建便民服務(wù)平臺、群眾投訴平臺或涉群事務(wù)辦理平臺，提高政府處理事務(wù)的效率，節(jié)省群眾辦事成本，實現(xiàn)基層治理的科技化、智能化、現(xiàn)代化。