農(nóng)村全域土地綜合整治的思考與研究

洪湖市萬(wàn)全鎮(zhèn)自然資源和規(guī)劃所 鄭文亮

按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的要求，相關(guān)單位要對(duì)土地資源做好進(jìn)一步的整合與利用，切實(shí)落實(shí)好土地資源的利用工作，更好地去推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。在全域土地綜合整治工作中，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)土地資源的整治，將土地資源的利用、效益結(jié)合起來(lái)，始終守住生態(tài)紅線，打造出一種集約化利用的土地整治模式[1]。可以說(shuō)，全域土地綜合整治工作的重要性和必要性均是十分明顯的，在當(dāng)前階段已經(jīng)成為破除“三農(nóng)”工作問(wèn)題的重要抓手。在這樣的一種背景下，進(jìn)一步做好農(nóng)村地區(qū)的全域土地綜合整治工作尤為關(guān)鍵。針對(duì)此狀況，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村全域土地綜合整治工作開(kāi)展系統(tǒng)的分析思考尤為關(guān)鍵。

一、堅(jiān)持農(nóng)村全域土地綜合整治的四項(xiàng)原則

農(nóng)村全域土地綜合整治工作的復(fù)雜性與專(zhuān)業(yè)性均是十分明顯的，對(duì)日常工作開(kāi)展的手段和理念有很高的要求，為確保此項(xiàng)工作可以高質(zhì)量開(kāi)展，必須堅(jiān)持相關(guān)的工作原則。總的來(lái)說(shuō)，在對(duì)農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展全域土地綜合整治工作時(shí)，要遵循以下四個(gè)方面的原則。

（1）系統(tǒng)思想與尊重自然：系統(tǒng)思想在指導(dǎo)農(nóng)村全域土地綜合整治工作高質(zhì)量開(kāi)展中發(fā)揮著重要的作用，務(wù)必緊緊把握好。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村全域土地綜合整治工作的系統(tǒng)思想是“山水林田湖草均是一個(gè)生命共同體”，要將“綠山青山就是金山銀山”的理念作為指導(dǎo)。在尊重自然這一原則中，要始終樹(shù)立三點(diǎn)意識(shí)，一是尊重自然，二是順從自然，三是保護(hù)自然。只有嚴(yán)格秉承系統(tǒng)思想與尊重自然這一原則，才可以打造出人與自然和諧共處的土地利用發(fā)展新格局。

（2）發(fā)揮好政府與農(nóng)民各自的職能：政府在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村全域土地綜合整治工作中始終發(fā)揮著重要性的作用，屬于主導(dǎo)力量，農(nóng)民則是整項(xiàng)工作的主體，因而要發(fā)揮好政府與農(nóng)民各自的職能。在實(shí)際工作中，為形成健全有效的工作合力，要將政府、相關(guān)部門(mén)、農(nóng)民各自的優(yōu)勢(shì)與作用有效地發(fā)揮出來(lái)，尤其是要政府要發(fā)揮好自己的主導(dǎo)作用，帶領(lǐng)相關(guān)部門(mén)與農(nóng)民積極參與到農(nóng)村全域土地綜合整治工作中。為確保廣大農(nóng)民可以切實(shí)享受到全域土地整治工作所形成的成果，要確保他們有足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

（3）規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約:農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所涉及的土地整合內(nèi)容較為復(fù)雜，積極做好規(guī)劃引導(dǎo)工作尤為關(guān)鍵。在規(guī)劃引導(dǎo)工作中，要當(dāng)前“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)的力度，始終將總量控制、增量?jī)?yōu)化、存量盤(pán)活、流量釋放、減量實(shí)現(xiàn)作為工作要求，確保現(xiàn)有的土地資源可以有序地流動(dòng)，構(gòu)建出土地資源節(jié)約集約的利用新格局。

（4）因地制宜、循序漸進(jìn):不同地區(qū)的土地資源整治工作條件有較大的不同，若是一味按照規(guī)定的土地綜合整治工作方案來(lái)開(kāi)展工作勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，因而要始終將因地制宜和循序漸進(jìn)作為重要的工作原則。在實(shí)際開(kāi)展工作時(shí)，要對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、人文風(fēng)情、土地利用特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)特色有較為系統(tǒng)地掌握，因地制宜地制定出土地整治模式與路徑。在此過(guò)程中，可以考慮先進(jìn)行試點(diǎn)，且所選擇的試點(diǎn)要具有足夠的潛力，并有意愿參與到全域土地綜合整治工作中。

二、理解農(nóng)村全域土地綜合整治的四大內(nèi)容

當(dāng)前階段所開(kāi)展的農(nóng)村全域土地綜合整治工作取得了較好的成效，在助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入落實(shí)中發(fā)揮出了十分顯著的作用。但在取得良好成效的同時(shí)，農(nóng)村全域土地綜合整治工作也存在著一些較為尖銳的問(wèn)題，因而沒(méi)有將諸多的工作內(nèi)容統(tǒng)籌起來(lái)，導(dǎo)致工作開(kāi)展質(zhì)量還有很大的提升空間。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之一是村莊規(guī)劃統(tǒng)籌，要求必須嚴(yán)格按照“多規(guī)合一”來(lái)編制出村莊規(guī)劃統(tǒng)籌。因此，要對(duì)當(dāng)前的村莊規(guī)劃做好統(tǒng)籌編制，要確定實(shí)施時(shí)序、整治內(nèi)容、整治目標(biāo)、投資來(lái)源、項(xiàng)目安排、組織管理、空間布局、整治區(qū)域等要素。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之二是完成三大空間整治，三大空間包括生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間。在三大空間整治工作中，要對(duì)生產(chǎn)、生態(tài)和生活這三大空間的格局做好優(yōu)化，促使耕地資源和土地資源可以實(shí)現(xiàn)集約化利用，以更好地改善人居環(huán)境。在生態(tài)空間優(yōu)化中，要突出三方面工作，一是要對(duì)當(dāng)前的生態(tài)用地做好布局與調(diào)整，二是要努力去恢復(fù)鄉(xiāng)村本該有的生態(tài)功能，保持和保護(hù)鄉(xiāng)村自然景觀，三是要始終確保整治區(qū)域的生態(tài)紅線不被突破。在生活空間優(yōu)化中，工作的重心要落在三個(gè)方面，即低效閑置建設(shè)用地整理、農(nóng)村宅基地整理、工礦廢棄地整理[2]。在生產(chǎn)空間規(guī)劃中，要將工作重心落在五個(gè)方面上：一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，二是耕地后備資源開(kāi)發(fā)，三是旱地改水田，四是耕地質(zhì)量提升，五是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之三是完善政策配套機(jī)制，要將以往工作中所存在的“單打一”局面有效的破除，確保政府可以發(fā)揮好主導(dǎo)作用，更多的部門(mén)可以協(xié)調(diào)起來(lái)，對(duì)現(xiàn)有的項(xiàng)目和資金做好統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷完善和創(chuàng)新政策配套機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來(lái)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并由政府領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任組長(zhǎng)。再比如要將增減掛鉤、耕地保護(hù)、產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村全域土地綜合整治工作結(jié)合起來(lái)，促使諸多的政策可以融合起來(lái)，以便形成政策合力，有效地去利用政策紅利。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之四是不斷創(chuàng)新整治模式。具體來(lái)說(shuō)，要對(duì)所在村莊的發(fā)展情況開(kāi)展較為系統(tǒng)的分析評(píng)估，切實(shí)掌握全域土地綜合整治工作中可能會(huì)遇到的問(wèn)題。目前來(lái)看，農(nóng)村全域土地綜合整治工作中已經(jīng)形成的整治模式較多，主要有鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)型、城鎮(zhèn)低效用地整治型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型、產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合型，均有著較好的土地整治優(yōu)勢(shì)。

三、理清農(nóng)村全域土地綜合整治的“五本賬”

土地平衡賬在農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所發(fā)揮出的作用是毋庸置疑的，必須正確且全面地理解與做好土地平衡賬，以此為后續(xù)所開(kāi)展的工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在前期工作中要摸清楚區(qū)域內(nèi)哪一些耕地需要進(jìn)行墾造和提升，哪一些建設(shè)用地需要去復(fù)墾和騰挪。

在資金收益賬的理清工作中，要從整體和全域去看待資金平衡問(wèn)題，防止出現(xiàn)土地整治項(xiàng)目資金盤(pán)不過(guò)來(lái)這一問(wèn)題。因此，在前期工作中要認(rèn)真去分析和測(cè)算，確定出準(zhǔn)資金的收支狀況，要對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)性的綜合收益賬做好考慮。

在制度改革賬的理清中，要始終以法律法規(guī)作為依托，進(jìn)一步去深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并且要始終樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)和精神，加大農(nóng)村土地制度改革工作的創(chuàng)新力度，更好地適應(yīng)農(nóng)村全域土地綜合整治開(kāi)展中的諸多要求，確保可以始終維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益[3]。

在社會(huì)治理賬的理清中，應(yīng)考慮到所開(kāi)展的農(nóng)村全域土地綜合整治工作是對(duì)原有利益格局的進(jìn)一步調(diào)整，因而勢(shì)必會(huì)牽涉到具體的利益，這需要預(yù)先制定好相應(yīng)的管理制度和措施。在理清社會(huì)治理賬時(shí)，要重點(diǎn)做好社會(huì)治理與服務(wù)、糾紛協(xié)調(diào)、社會(huì)矛盾化解這三個(gè)方面的工作。

在民主權(quán)益賬的理清中要始終堅(jiān)持一點(diǎn)原則，即要將農(nóng)民群眾的主體地位凸顯出來(lái)，積極保障農(nóng)民群眾的切身利益，高質(zhì)量地調(diào)整民主權(quán)益賬，確保可以幫助廣大農(nóng)民群眾獲取到更多的利益，并且要以法律制度來(lái)規(guī)范好廣大農(nóng)民群眾的利益，確保每一項(xiàng)權(quán)益都可以精準(zhǔn)落實(shí)到位。

四、嚴(yán)防農(nóng)村全域土地綜合整治工作中的三類(lèi)現(xiàn)象

在農(nóng)村全域土地綜合整治工作的長(zhǎng)期開(kāi)展既取得了很好的成效也存在著一些誤區(qū)和問(wèn)題，其中的一些問(wèn)題甚至對(duì)農(nóng)村全域土地綜合整治工作的高質(zhì)量開(kāi)展造成了很大的影響。總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所存在的問(wèn)題可以整體歸結(jié)為三類(lèi)，一是“六重六輕”，二是“指標(biāo)沖動(dòng)”，三是破壞生態(tài)。

在“六重六輕”這一問(wèn)題中，需要避免的“六重”是指重開(kāi)發(fā)、重利用、重索取、重完成任務(wù)、重項(xiàng)目、重工程項(xiàng)目，需要避免的“六輕”是指輕保護(hù)、輕修復(fù)、輕生態(tài)、輕實(shí)際效果、輕投入、輕機(jī)制建設(shè)。

在“指標(biāo)沖動(dòng)”這一問(wèn)題中，要防止農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所存在的盲目性、不規(guī)范性、不合理性，尤其是不能片面為了追求土地指標(biāo)而大拆大建，危害農(nóng)民群眾的切身利益。

在破壞生態(tài)這一問(wèn)題中，要進(jìn)一步落實(shí)規(guī)范制度，加大監(jiān)管力度，防止再度出現(xiàn)生態(tài)破壞的問(wèn)題。一方面要禁止破壞生態(tài)環(huán)境，不使用耕地建設(shè)人造景觀，另一方面要禁止破壞有價(jià)值的鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文脈。

五、結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村全域土地綜合整治工作有著顯著的復(fù)雜性與專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)，在實(shí)際工作中會(huì)不可避免的遇到問(wèn)題，必須不斷去優(yōu)化工作模式。在實(shí)際開(kāi)展農(nóng)村全域土地綜合整治工作時(shí)，要巧妙地使用內(nèi)涵綜合、手段綜合、目標(biāo)綜合、效益綜合這些手段，并且還需要高度凸顯出土地整治的整體意識(shí)和綜合意識(shí)，以便實(shí)現(xiàn)預(yù)期的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。