發揮比較優勢推進康養發展*——西昌實踐的探索與研究

2022-01-01 10:50:49張荊涂曉艷陳美局袁馗朱興國

區域治理 2021年35期

張荊，涂曉艷，陳美局，袁馗，朱興國

1.中共西昌市委黨校；2.中共都江堰市委黨校（成都村政學院）3.西昌市紀委監委

人口老齡化是關系國計民生的重大問題。針對老齡化問題，國家先后出臺《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》等政策措施，以有效應對老齡化人口增多這一問題。黨的十九大指出，積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。2019年11月，中共中央、國務院正式印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》將應對老齡化上升為國家戰略。2021年，國家發改委、民政部、國家衛健委三部門聯合發布《關于建立積極應對人口老齡化重點聯系城市機制的通知》要求，爭取到2022年在全國發展一批創新活躍、經濟社會發展與人口老齡化進程相適應的地區，培育一批帶動性強、經濟社會效益俱佳的健康養老產業集群。根據國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》定下明確目標：到2030年健康服務業總規模達16萬億。這昭示著康養產業將迎來重要發展期。根據2020年第七次人口普查統計，西昌市常住人口95.5萬人，位居全涼山州17縣市排名第一位。其中65歲及以上人口為10.5萬人，占11.04%。從西昌市人口結構發展來看，西昌已經進入了老齡化階段并且程度還在不斷加深。針對人口老齡化問題，西昌市結合自身實際從2015年開始建設發展康養產業。

一、西昌市康養發展現狀及難點問題

2014年以來，地方黨委政府就提出了將西昌建設成為“國際康養勝地”“中國長壽之鄉”的目標，快速推進旅游養老服務發展、加強辦公養老機構建設，利用西昌的優勢資源進行康養產業規劃，并在景區、城景結合部、城郊接合部以邛海濕地為依托，結合濕地景區周邊各鄉鎮安置房建設和村落規劃，先后在邛海瀘山景區、觀海線灣景區和城市新區劃撥土地近200畝，共規劃建設西昌康旅小鎮、西昌陽光養老福利中心、西昌邛海國際老年公寓等高品質康養基地9個，養老床位約3500個。據統計，在不受疫情影響下，西昌每年吸引10萬“候鳥老人”。

西昌作為首批命名的國家級旅游度假區，具有得天獨厚的自然條件和氣候優勢。以適宜的溫度、濕度、海拔高度、空氣潔凈度、負氧離子濃度和優質產品豐富度為內容的“西昌六度”以及獨特的民族文化資源是西昌發展現代康養產業的前提和保障；而現代健康養老理念的不斷深入普及為西昌發展康養產業提供了充分地可行性；“全域旅游”戰略思想的確立，為西昌發展康養產業開拓了廣闊的空間。但受觀念、地域、經濟社會發展程度、政策支持力度等多方面因素的影響，目前西昌康養產業發展還面臨一些問題，主要表現在：

一是康養服務有效供給不足。其缺乏核心產品、未具備不可替代性；業態單一，全產業鏈還未形成，高端特色項目引領缺乏，公共基礎設施薄弱，導致西昌良好的康養旅游資源優勢未能較好地轉化為產業優勢和經濟優勢。二是專業人才極其匱乏。發展鄉村旅游康養相較城市養老可以降低養老成本，但鄉村旅游康養的醫療水平和公共基礎設施相對大城市還有較大的差距。其專業養老服務人才極其匱乏，特別是護理人員工作要求高、勞動強度大，但沒有相應的優撫政策，導致護理人員流動性大、隊伍極不穩定，使得康養服務水平不高，嚴重制約了西昌鄉村旅游養老的進一步發展。三是對外宣傳推廣力度不足。西昌作為旅游城市，經過多年發展，其旅游資源在國內具有一定的知名度，但在發達城市或周邊城市康養產業發展的競爭下，作為縣級城市，其具有的康養資源優勢和特色、知名度和影響力不大。

二、西昌市海南街道大石板社區民宿康養發展經驗和創新

（一）大石板社區簡介

大石板社區位于西昌市邛海湖之南的海南街道，社區面積38平方公里，社區人口1620戶、7952人，轄15個居民小組。大石板社區原是一個保留著完整的距今六百多年歷史的古村落，曾經是我國“南方絲綢之路”上的一個重要驛站，始建于明代，重建于清代道光年間，擁有得天獨厚的自然生態資源和特色鮮明的茶馬古道文化。該社區緊鄰邛海國家級旅游度假區，背靠螺髻山，因其靠近邛海國家濕地吸引了大量的游客和“候鳥老人”前往。近年來，西昌市委政府立足地方特色優勢，以鄉村振興發展為契機，結合旅游康養，以民宿主導村域產業對大石板社區進行提檔升級，充分發揮“一業興、百業興”的乘數效應。

（二）大石板社區民宿康養發展成效及創新之處

大石板社區以“旅游+民宿康養”的模式，先后在當地已建成不同檔次民宿、客棧232家，全村415戶參與經營，年接待游客（含康養）超過25萬人次。社區實現年財產性收入300余萬元、經營性收入1300余萬元、工資性收入1500余萬元，平均每戶年收入3萬余元，年增長48%。大石板社區成為西昌市發展民宿康養的樣板，其經驗和創新主要表現在：

一是以“兩項”改革為機，整合社區資源開新局。大石板社區處于城鄉接合部，雖然緊鄰邛海濕地景區，但遠離市區，因而過去當地整體發展較為滯后，基礎設施跟不上，難以吸引游客前往。隨著邛海濕地恢復的完成，在地方黨委政府的領導下逐步改善當地發展環境，充分利用大石板社區的氣候資源、生態資源等優勢，大力發展以健康養老、休閑度假、旅游觀光等為代表的第三產業，讓地方農民吃上了旅游飯、生態飯。但從整體來看，大石板村旅游康養產業規模不大，經營形式較為單一。此外，當地房屋普遍老舊，多為破敗的土坯房，有的老屋年久失修，站基地和農房長期閑置，資源無法得到利用。隨著全省鄉鎮行政區劃和村級建制調整“兩項”改革的展開，地方政府以此為契機，按照“順向調整、產業集聚”的要求通過“村級建制調整改革”將鐘樓村、核桃村、民主村合并為大石板社區。社區轄15個村民小組，1620戶人家，7952名村民。通過此次改革，大石板社區實現了人口紅利激增、空間擴容、資源集聚產業結構調優，注入了能使古村文化做強的“活力”。

二是以“宅基地”改革為依托盤活資源育新機。地方政府緊緊抓住宅基地改革試點契機，按照處理好農民與土地的關系、保障好農民基本權益的要求，圍繞宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，抓住西昌旅游康養的優勢機遇，探索出了完全退出、使用權入股、合作經營、自主經營、拆遷安置房出租等盤活大石板社區農村宅基地的模式。當地村民以發展民宿康養為主，按照自愿原則，將閑置房屋或自主經營或外租收取租金的方式盤活資源，以提高村民收入。目前全村有1405戶參與宅基地改革，盤活閑置宅基地和老屋約10萬平方米，讓閑置的老宅變為當地居民的“本錢”。

三是以“三變”改革為主導，打好組合拳提檔升級。地方充分放大全面改革輻射效應，按照政府引導、市場運作、效益優先、平等自愿的原則推動大石板社區進行“三變”改革，盤活農村資源資產，達到“整合資源、抱團發展、股份合作、共建共贏、共同富裕”的目的。大石板社區利用社區閑置集體資產、資源性資產、經營性資產、人文生態資產以及村民手中的余錢，結合大石板社區的旅游資源和古村落文化資源優勢，深度挖掘和發展現代民宿產業，組建五方合作、市場運作、風險共擔、資源共享的“大石板村鄉村振興聯合開發有限公司”，改變過去民宿零散分布、單打獨斗、效益不佳的經營困境，實現“抱團取暖”，使村民可通過房產和土地租賃獲得穩定租金收入，同時作為股東可以參與經營分紅，并入職經營公司，成為民宿、酒店的員工，獲得工資收入，最大程度保障了當地村民的收益。由此實現大石板社區資源變資產、資金變股金、村民變股民（目前，大石板社區已有1500戶、5267名農民實現了股民身份），做到了地方資源利用的提檔升級，同時也進一步實現了村集體經濟發展和村民增益的目的。

四是以“古村落+新民宿”的模式打開民宿康養新通道。大石板社區以“村股份經濟合作聯合社”為龍頭，在政府的幫助下引進大型集團公司和多家知名民宿品牌，以“古村落+新民宿”模式整合地方地理優勢資源，盤活舊民居。將可利用民房進行打造升級，融入地方獨特的土坯房文化、茶馬文化，通過修舊如舊、翻新如舊等方式展現地方古樸風貌，為來往游客特別是中長期康養的游客提供融入自然、文化與生產生活方式的沉浸式、個性化體驗。如大石板社區延續了始建于明代的大石板集市，而現在的大石板集市修新如舊，以集市為中心鋪設青石板，沿路有被保護的百年古廟、古井、古樹，且進駐的商家店鋪銷售產品種類豐富，包括特色文創產品、農副產品、鄉村美食等，不僅服務、滿足于本地村民、康養入住人群、周邊游客日常消費需求，同時還帶動了周邊貧困村如原民主村、白廟村的特色農牧養殖業發展和農副產品銷售。在公共基礎設施建設方面，當地將古村文化與現代科技充分融合，對古村落水、電、氣、排污、排水等功能進行升級，在保障地方居民生活、產業發展的同時讓古村落重煥生機。

五是以黨建為引領，保障大石板社區產業持續發展。習近平總書記指出：“辦好農村的事情，實現鄉村振興，關鍵在黨，必須加強和改善黨對“三農”工作的領導，切實提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協調各方，提高新時代黨領導農村工作的能力和水平”。大石板社區充分發揮“黨建引領”職能，以“大石板黨群服務中心”為平臺，精準把握村民、外來投資經營業主等群體實際需求，圍繞康養民宿主導產業發展、村集體經濟發展壯大、村民持續增收創收、鄉村治理有效四大方面科學設置服務內容，常態化開展方針政策宣傳、需求傾聽、業務辦理、糾紛調解、文明新風樹立等服務工作，使之成為鄉村振興的“加油站”和“服務區”，為轄區黨員、群眾提供便民、娛樂和治理等一體化、一站式服務，讓黨群服務中心成為群眾生產、生活的有力保障。

三、西昌市未來康養發展建議

西昌市康養發展不僅有得天獨厚的優勢，而且通過多年的發展和積淀也逐步走出了一條獨特的康養發展之路。為進一步將西昌康養產業做大做強，提出如下建議：

一是突出資源優勢，打造核心產品。西昌要立足獨特的康養資源稟賦優勢，即圍繞“游養、醫養”兩大引擎搭建融合工業、農業、醫療、旅游等多產業協同并進的康養發展平臺，發展醫療康養、森林康養、健身康養等多種康養形式，形成陽光康養系列產品，以滿足不同康養人群的需求。也要認真分析上下游產業鏈，拉長拓寬康養產業鏈條，引入更多優質項目，打造更具競爭力的產品。

二是加大培育康養產業市場主體力度。在發展的同時，要重視面向國內外康養產業發展先進地區的招商引資力度。通過對內鼓勵扶持、對外招大引強來引入優質旅游集團、養老機構等企業優化地方營商環境；出臺相適政策，讓政策能用、讓企業用足政策；適度融資，用好民間資本，使企業做大做強，從而培育一批規模大、檔次高、質量好、可持續的健康服務新業態。

三是加強政策保障。政策保障需重點在產業發展、人才、財政金融、土地和稅費等政策方面進行研究，如可以加大對民營資本建設特別是本土民營企業的康養產業項目支持力度，在用地、稅收、設置審批等方面給予更多具體的優惠政策。