精細化治理視角下重慶江北區的城市基層治理：從馬路辦公到五長制

中共重慶市江北區委黨校 蔣雪可

一、“馬路辦公”：基層治理精細化的最初探索

黨的十九屆四中全會提出“構建基層社會治理新格局，加快推進市域社會治理現代化”，城市基層治理必須要在精細化、科學化、智能化上下功夫。一直以來，以地方政府為主導的各治理主體受粗放式思維影響，在環境治理過程中慣用籠統、模糊的治理方式。為達到公共資源在市域內的高效利用，切實改善環境、服務民生，解決城市治理頑疾，統籌協調城市綜合治理工作，重慶市開始探索“馬路辦公”。馬路辦公通過城市管理部門開展馬路巡查，在一線調研、發現、解決問題，發揮領導人統籌和協調的權威優勢，以此打通不同層級和不同部門之間的邊界，吸納、整合和配置各方面的既有資源，通過對分散性資源的集中化配置來優化治理。

江北區是重慶主城核心區之一，馬路辦公機制將全區劃分為9街3鎮1商圈，實行區城管局領導班子成員、局相關工作人員每周“馬路辦公”不少于2次，每次巡查發現問題數量不少于4個；建立工作例會機制，定期收集、研判、部署、協調、解決城市綜合治理相關問題。每月至少和其他部門聯合開展1次“馬路辦公”，健全督促落實機制；建立內部督查考核機制，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制；完善長效管理機制，各級領導、工作人員按照工作職責及時發現、及時處置、及時反饋城市綜合管理相關問題，做到責任明確、反應敏捷、處置高效。

二、馬路辦公中的現實沖突與局部失靈

自重慶市2017年率先開展馬路辦公實踐以來，江北區也全面推廣。雖然馬路辦公在城市基層治理中取得了一定的成效，但在實際治理應用中仍存在“局部失靈”的問題。

（一）多元治理理念缺失

新時期馬路辦公出現問題的首要原因是缺少多元治理理念、治理主體單一、社會參與嚴重不足。馬路辦公作為精細化治理的具體實踐,正處于由傳統管理向現代治理的過渡時期,雖然強調多元主體參與社會治理,但呈現出表面的多元化和現實的單一性的問題。長時間以來,我國一直由政府使用公共權力提供公共產品及服務，這對于城市治理來說是被動地，如若群眾能主動發現、上報城市問題：參與公共事務管理，那么對于城市治理來說無疑是解決了關鍵問題，而且極大地提高了效率、節約了資源，但是公民、社會組織參與公共事務的前提是建立便捷的參與渠道。通過調查發現,對于馬路辦公的政策的宣傳引導還遠遠不夠,鼓勵社會參與公共事務管理的渠道較少,沒有及時向公眾公開馬路辦公工作過程中的相關信息,導致公眾還不太知曉可以通過“馬路辦公”工作制度對居住環境、城市治理等問題進行反應、舉報和監督。同時，政府將主要精力放在自身任務完成上,且期望公眾能夠自覺參與社會治理。

（二）難以協調各部門共同參與

馬路辦公涉及多個行政部門,由于各部門職責分工的不同,在馬路辦公的實際工作中易出現職責劃分不清的問題。馬路辦公的運行雖是城管部門牽頭，街道辦事處負責組織、實施與監督,但具體的工作則是下派到各個社區，由社區工作人員進行城市環境綜合整治的核心工作，而基層單位在組織協調方面責大權小；其次，不是每一個問題馬路辦公中臨時指出的問題都能當即劃清權責，加之在實際運行的過程中相關職能單位之間由于職責不明晰，容易推諉扯皮,致使問題最終落入一個真空地帶。

（三）治理體制不健全

馬路辦公是典型的城市分級管理制度，問題的解決主要依靠強制性和命令性的行政手段。缺乏對“馬路辦公”制度化規范是制約我國城市精細化治理水平提高的結構性因素，一方面表現在馬路辦公的工作模式，如問題界定步驟、問題流轉方式、工作人員調配方式、問題終結標準等都沒有制度化規定。問題的推進需要很大程度依靠工作人員的自覺性與主動性，而主管部門領導身兼數職，一旦疏于該項工作的推進，基層工作人員就很難主動去發現并解決城市問題。另一方面則表現在官僚體制下權力運行結構不合理。城市的治理體系依舊保留著傳統的金字塔式的科層結構,縱向行政權力運行鏈條過長,導致權責無法統一；雖然行政部門眾多,但難以應對多樣化的群眾需求及復雜多變的城市問題，無法實現真正意義上的精細化治理，權力運行方式自上而下授權,導致地方和基層政府缺乏自主權和應變能力,使得各項問題是否能得到及時上報與有效的解決都缺乏保障。

（四）治理手段落后

城市治理的手段落后是馬路辦公面臨的問題之一，而運用高效精確的現代信息技術,是提升城市治理水平的關鍵手段。江北區“馬路辦公”的運行雖已與江北區城市治理智能化信息平臺相融合,但由于各部門組織結構的劃分、各部門雙向信息數據傳輸缺乏統一管理,導致現目前馬路辦公多是依靠“人工巡街”上報問題。這不僅存在對城市治理問題理解的主觀性，而且不同部門之間存在“信息孤島”,馬路辦公過程中收集的大量的信息和數據集成之后難以通過數據分析后對城市治理前饋處置，阻礙了制度的長效發展的同時還造成了人力資源的浪費。

三、五長制：城市基層治理精細化中的制度超越

為實現公共資源在城市領域內的高效利用，綜合運用精準目標、具體規范、數字信息等工具，彈性回應城市發展過程中的各方需求與整體環境變化的精細化理念。按照扁平化屬地管理原則，與馬路辦公相結合、城市治理智能化信息平臺相輔助、城市各管理部門聯動配合，在轄區全面推行街長、路長、巷長、樓長、店長“五長制”。在原有馬路辦公制度之上進行二次構建與責任夯實，以責任制為關鍵在基層構建“黨建引領、政府主導、商戶自治、全民參與”的城市治理模式。通過“五長制公示牌”標明每個公共區域的責任人和責任范圍，并要求街長、路長、巷長每天巡查，能解決的問題當場解決，解決不了的問題由街道統籌相關職能部門通過“馬路辦公”現場解決。這就實現了城市治理的“最后一公里”。

針對上述制度失靈問題，“五長制”的制度創新聚焦城市各個具體治理領域中的實際問題，并以此為治理導向。

（一）以人為本的精細化治理理念

以人為本的治理理念保障人民群眾在城市治理當中的主體地位，并利用市場高效配置資源的優勢,構建多元治理模式。精細化治理有利于及時準確地找出城市治理中各類問題的難點與盲點,精細、準確、高效地對城市內部各要素進行整合，是有效城市治理的前提。五長制的高效開展在基層黨委的領導下,廣泛引導群眾參與。首先，加強了面向居民的宣傳,引導每位居民關注、解決自家門口的城市問題；其次，拓寬了居民反映問題的渠道。即使通過五長制制度設計，有些城市問題也不可避免難以被發現與解決，但通過開放線上的政務平臺渠道，線下借鑒“老馬工作室”的工作方法，社區隨時歡迎居民反映問題,主動傾聽、快速解決，并引領居民主動參與到城市治理中來，在工作當中要求每一位工作人員切實考慮所在轄區內居民群眾的想法與訴求,做到提前發現問題,提前解決問題，因為良好的社會治理的目標就是讓社會絕大多數人享受到物質水平以及生活質量的提高。

（二）整體協調的治理規劃

首先,進一步完善和細化馬路辦公規章制度。細化了對工作人員工作時間、問題界定標準、問題上報流轉方向、工作人員調配方式等問題的規章制度，保證馬路辦公運行全過程有章可循,規范工作人員的工作流程。對店長、樓長等社會治理參與者引導責任承擔，為馬路辦公的高效運行提供保障；其次,完善聯席會議制度,主要負責解決城市治理過程中的疑難雜癥與共性問題,共同分析探討解決問題的方案,發揮各部門間聯動作用；再次，合理劃分了各單位、各人在各條道路的責任路段,在責任公告牌上向社會動態公示道路負責人的姓名、職務、工作職責、管轄路段、聯系方式、工作范圍等信息，確保公示信息真實有效,以便及時處理群眾投訴，各級負責人所指出的問題由各相關工作人員依據規定進行問題整改,既對上級領導負責,也對轄區內居民負責,將責任壓實；最后，堅持定期走訪巡查,收集群眾意見,主動發現問題,解決問題、提高居民滿意度，通過五長制提升全市精細化治理水平，發揮黨政領導的協調監督職能，充分發揮基層組織對轄區事件熟悉、聯系群眾密切的極大優勢,做到路與路之間的無縫銜接,加強集中整治和聯合管理。

（三）完善督查通報和績效考核機制

完善監督舉報及績效考核機制，讓城市管理從粗獷應對到精準施力；引進專業機構、邀請專業人士為五長制工作設計科學的工作流程與方法,增加考核的有效性，充分發揮績效考核的整改功能，加強隊伍建設,并依據轄區道路的實際管理狀況進行考核，考核主體不再只是上級行政部門,各級責任人不僅密切接觸了人民群眾、傾聽了群眾意見，也使他們成為績效考評的考核主體之一。上級行政部門依靠基層組織在馬路辦公中上報的數據材料、整改成果等對基層工作人員進行評估，并將考核結果納入區委、區政府綜合考核之中。

（四）信息化的治理手段

智能化和信息化的治理手段是新時期城市治理精細化的必然要求，在信息時代，要實現國家治理現代化，就必須利用互聯網大數據及人工智能技術創新治理手段。目前五長制的運行已經與智能化城市治理平臺相融合，但仍需加強公安、交通、市政等多部門的合作完善城市治理信息。可在治理平臺中獨立設置一個單元，將五長制工作進展動態、問題上報，反饋結果查詢，綜合考評等多種功能整合一體；并且以城市環境精細化治理為突破口,要求各地在規范的同時依據本區域情況進行創新。實現馬路辦公長效發展要充分利用好智能化城市治理平臺,通過信息化、技術化的手段對治理主體進行協調、對治理信息進行收集與整合、對治理結果進行監督與評價,提高城市治理的智能化水平。