協商民主在社區治理中的促進作用分析*

海南大學馬克思主義學院 盧釔名

一、問題提出

改革開放以來，社區制取代單位制成為城市治理的主要方式，相比單位制，社區內部的人員和要素流動更為頻繁，因而社區治理的難度也更高。近年來城市社區不斷發展，社區內部的矛盾也在逐漸滋生，利益沖突、觀念沖突等屢見不鮮。這要求地方治理隨之做出改變，而作為社會治理重要手段的協商民主在基層社區的治理中也能發揮獨特的作用。

二、基層社區治理的困境

（一）居民參與的缺乏

社區治理本身就是圍繞社區居民開展的治理活動，自然也就離不開居民的參與，其所有決策的制定和實施都離不開居民的支持和參與。在實際中，社區常駐居民也有很大一部分由于各種原因很少參與社區活動，存在大量的社區外群體。在社區治理中，居民參與的缺位是個長期存在的問題，原因在于社區治理的內容與居民的訴求不相匹配。居民的訴求往往圍繞居民自身的利益展開，居民關心的必然是與自身利益相關的。而由社區居委會展開的社區治理往往帶著濃厚的行政色彩，很多決策和活動都沒有經過社區居民的充分討論。這就導致了居民和社區之間的交流障礙，進而降低了居民參與的積極性。

（二）社區缺乏組織能力

在我國的基層實際運轉中，基層社區往往需要承擔部分的行政職能。雖然社區并不屬于正式的行政機構，但是其獨特的中間位置決定了上級部門的所有事務都要依靠社區居委會才能在社區執行。這要求社區有著較為的強大的組織能力，但在多種因素的影響下，社區的組織能力又是不足的。社區居民對參與社區治理尤其是行政類事務缺乏動力，導致社區組織居民完成行政事務存在困難。部分居民認為行政活動與自身利益不相關，只有在全體強制性的行政事務時才會選擇配合。造成社區組織能力不強的另一個因素是社區的權力不足，社區并不是正式的行政機構，缺乏行政權威與行政處罰的權力。

（三）社區治理資源的缺乏

在社區居委會的日常工作主要就是完成其基本行政職能和街道派下的行政任務。與社區實際的繁雜任務相比，其治理資源顯得十分缺乏，尤其在人事編制、資金保障方面。社區的人員編制往往是有限的，并且受到上級部門的限制，編制的固定使得社區無法通過招募臨時工來補充社區工作力量。在資金保障方面社區更是缺乏，主要依賴于上級財政的撥給，但財政保障的只是社區工作人員的工資和基本經費。社區治理資源的缺乏直接影響了社區工作的能力，也使社區無法通過向居民分配資源的方式來調動居民參與社區治理的積極性。同時，人員和資金的匱乏直接限制了社區工作的范圍，使得社區變成了辦事機構，缺乏自主創新的活力。

（四）社區治理的復雜性

社區治理的一大困難在于其治理的復雜性，現在社會經濟的高速發展打破了以往封閉的地區交流，城市化的推進則加大了城市人口的密度，這就使得社區的居民結構更為復雜，社區的治理也更為復雜，不僅面臨著快速城市化帶來的群體對立問題，還要面對居民公共服務滿足的問題。隨著社會經濟的發展，政府提供的公共服務也逐漸多樣化。在社區治理復雜化的背景下，單靠社區管理人員來治理社區無法達到社區的有效治理。

三、協商民主與基層治理的契合

（一）居民參與積極性的調動

新型的社區基層協商民主能夠調動居民參與社區治理的積極性，原先居民消極參與社區治理主要在于社區治理內容與居民訴求相分離。隨著協商民主的推進和上級部門的資源注入，使得基層社區也能自主決定社區內的建設項目，這能為居民帶來直接的利益，也就自然調動了居民的參與熱情。同時，相匹配的居民代表改選措施也提高了居民對于協商民主的認同，新的居民代表增加了流動人口代表以及年輕人代表，使得參與社區治理的群體得到拓展。社區居民認識到積極參與社區治理能夠在實質上幫助自己解決問題，而且可以減少去政府部門的頻率。同時社區居民積極參與社區治理的活動也能在一定程度上增加社區的社會資本，使得社區居民之間形成一個互惠互利的社會關系網絡。更為重要的是這有助于強化社區居民的自我管理、自我治理，促進了居民和政府關系的和諧。

（二）社區治理資源的增加

通過社區協商民主會議，社區居民能夠參與到社區治理從而提升了社區的整體治理資源。對于社區治理而言，最匱乏的資源是資金和人手。協商民主會議作為上級政府力推的項目，能從體制的渠道為社區治理爭取到正式的資金，同時街道等相關部門為了確保試點項目的成功會也積極指導和幫助社區協商會議的推進，這使得社區能夠得到外部機構的資源輸入。另一方面社區協商會議的決定代表了居民自身的偏好和意愿，因此居民也會參與到社區治理的過程中。社區協商會議能夠支配的資金和決定的事項也是有限度的，一些無法在社區協商會議上通過但是又急需解決的事項則是由社區居民自發解決的。在此類事件中，社區協商會議所形成的公共精神發揮了重要的作用：社區居民自發組成小會議，以協商的方式確定每個人的義務和責任，通過靈活的方式為社區治理增加了新的資源。不同于外部正式機構注入的資源，居民群體為社區治理提供的資源更加廣泛和靈活。

（三）社區決策的優化

在我國的基層協商民主的實踐中，協商會議既解決實際的公共事務問題，也旨在構建基層治理的決策機制。在協商民主會議框架下，而是社區決策的制定已經不再由上級部門來制定，社區居民都參與到決策的制定中。同傳統的決策制定不同的是，協商會議制定的決策將參與的范圍擴大到協商主體之中，居民、第三方都能加入其中。同時，協商民主是一種有效的民意征集和利益整合方式，尤其是在中國基層社會的治理實踐中。在決策的制定過程中，明事理的公民都應該愿意改變自己原先的觀點和偏好，努力在公共問題的解決上同所有參與者達成一致。在社區協商會議中，所有的上會項目都由居民自主提出，并且通過圓桌會議的形式來篩選，社區協商會議決定的最終事項也要向全體居民公示，項目實施期間的細節也要主動公示并接受監督。

四、增強社區協商會議效果的建議

（一）增加對社區資源的投入

社區協商民主會議成功的重要原因是得到了上級政府的財政和政策支持，這改變了協商會議空談大于實際的困境。但是社區的資源輸入并不是長期持續的，只有作為當地項目試點的社區才獲得上級部門的資源支持。對于那些未獲得資源支持的社區而言，協商民主會議依舊存在難辦事的情況，政府財政收入有限、無法對全部社區提供資源支持是大部分地區所面臨的共同困難。為提高基層協商民主會議的效果，應當在現有框架內盡可能地向基層傾斜資源，提高基層社區的辦實事能力。除了直接資源支持外，各級政府也需要加大對基層協商民主會議的重視程度，通過定點幫扶的方式將政協組織和基層協商會議聯系起來。各級政協委員參與到基層協商會議中，不但能提高政協委員收集民意、凝聚群眾意見的能力，還能充分發揮政協委員的優勢，為基層社區提供新的資源獲取渠道。

（二）完善協商制度的流程

新模式的基層協商會議取得了較好的成效，但是在協商的流程方面還存在一定的問題需要加以改進。在協商會議的參與對象方面缺少專家學者和相關部門的加入，雖然協商會議的中心議題是社區內部的事務，但是不少涉及專業的領域需要學者提供智力支持。社區本身有聯系社區的專家，但是在實際過程中專家幾乎沒有參與到協商會議中；而涉及基建、改造等項目時也沒有相關部門的人員參與，只有到項目確定后才與相關部門溝通，導致部分項目在立項后才發現并不符合實際規定。參與協商會議的居民代表選舉也需要完善，居民代表作為居民的民意代表，起著表達居民意愿、凝聚居民共識的作用；無論從實際效果出發還是協商會議的民主性出發，居民代表的產生都要貫徹公正、全面的原則。居民代表最終要達到為社區各個部分居民發聲、為他們爭取利益的作用，本地居民和外來租客以及不同職業和收入的居民都應在居民代表中占有一席之地。

（三）擴大協商會議的作用范圍

社區協商會議召開的重要議題是如何使用財政支持的資金，并在社區協商會議的實際運轉中其作用不斷拓展。因此社區協商會議成為一個解決社區矛盾的有效平臺。為增強社區協商會議的作用，需要擴大協商會議的作用范圍，使社區中涉及大部分居民或者全體居民利益的事務都可以通過社區協商會議進行討論協商。基層協商會議與正式的政協協商會議不同，其在實踐中可以更具靈活性，召開的時間并不需要被固定，也不一定是以討論上級部門的事務為目的召開。社區協商會議可以立足社區自身的實際情況，將社區自身的事務和議題納入會議中，使之成為社區自身治理的重要工具。

五、結論

社區協商民主的發展與社區治理的變化息息相關，在社區治理的驅動下，社區協商的內容發生了變化，從原先的空談型會議到實干型協商會議，反映了社區居民對于協商會議和社區治理的新要求。社區協商會議的變化也離不開地方政府的支持，可以說基層協商會議的改進就是在地方政府的支持和引導下完成的，因此在進一步發揮社區協商會議作用方面地方政府還需要加大關注力度，完善基層協商的流程和制度。作為一項治理工具，基層協商會議與基層治理相契合，基層治理的需求帶動了協商會議的發展，而協商會議的改進提高了社區治理的效能。