“碳達峰、碳中和”愿景下加快推進小城鎮低碳發展的思路研究

國家發展和改革委員會能源研究所 廖虹云

20世紀90年代以來，以氣溫上升為主要特征的氣候變化已經成為全體人類面臨的共同威脅，應對氣候變化成為全球的共同行動。2015年通過的《巴黎協定》進一步強調所有國家要盡可能開展最廣泛的合作，采取有效的行動減少溫室氣體排放。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話強調，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭二氧化碳排放于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。“碳中和”為我國推進零碳發展提出了遠景目標，為我國的經濟發展和轉型指明了方向。

小城鎮作為我國城鎮體系的重要組成部分，是二氧化碳的排放來源之一，推進小城鎮的低碳發展將促進全國如期實現峰值目標，并有助于實現全國的碳中和目標。

一、小城鎮綠色低碳發展是大勢所趨

小城鎮（縣城和建制鎮，目前約2.2萬個）作為人民生活的重要載體，居住人口超過3億人。接近1/4的全國人口生活在小城鎮，帶來了大量的二氧化碳排放。根據相關研究，到2030年前將有將近3億人口從農村轉移到城市，而小城鎮將是吸納農業人口轉移的主要載體，成為未來主要的人口聚集地之一。

農村人口進入小城鎮將推動大規模的城鎮基礎設施和住房建設，未來小城鎮人口大量增加，居民生活水平提升，能源需求水平上升，碳排放也會隨之上升。同時小城鎮工業粗放，附加值低，單位產出碳排放高，進一步推高了小城鎮的能耗和碳排放。如果按照現在的趨勢發展下去，隨著人口增加、經濟增長和生活水平的提升，小城鎮將會成為我國新的碳排放增長點。因此，小城鎮綠色低碳發展是“碳中和”背景下的必由之路。

新時代建設小城鎮要按照生態文明建設要求、秉承綠色低碳發展理念，徹底摒棄傳統的粗放型發展方式，加快建立綠色低碳的經濟體系，從源頭上推動小城鎮經濟綠色轉型、減少資源消耗；積極建立綠色低碳的能源體系，緊跟世界能源技術進步和產業革新的新趨勢，減少能源消費產生的污染物排放和溫室氣體排放，將小城鎮建設成為綠色、低碳、宜居的人類家園。

二、小城鎮低碳發展的特點

和大中城市相比，小城鎮具有獨特的特點，這些特點使得小城鎮綠色低碳發展不能簡單套用大中城市的發展模式，而且其在綠色低碳發展的過程中會面對不同的機遇和挑戰。

（一）小城鎮“數量多”

小城鎮數量多，2020年縣城有1312個，建制鎮2.12萬個。小城鎮種類多，具備不同的條件和情況，可以嘗試應用不同的低碳技術和低碳發展體制機制，但是也使得不同類型的小城鎮差別較大，很多低碳技術和低碳體制無法統一推廣，比較難形成綠色低碳發展的統一模式。

（二）小城鎮“規模小”

和平均人口70萬的城市相比，縣城平均人口規模為近10萬人，建筑鎮平均人口規模僅在1萬人左右，大多數的建制鎮鎮區人口規模僅有幾千人左右。規模較小使得小城鎮難以形成規模經濟、產業集聚能力較弱，一般不容易形成經濟發展軸帶與片區。但是小城鎮小，同樣使得其內部平均出行距離和出行時間較短，適宜推廣慢行交通方式，如步行、自行車等方式，有助于推動小城鎮交通的綠色低碳發展。

（三）小城鎮“布局散”

小城鎮一般分布在廣大的農村中，布局較為分散，人口密度較低。建制鎮建成區平均人口密度為不到5000人/平方千米，約為城市建成區人口密度的一半。小城鎮分布較散使得在小城鎮建設市政、交通、能源等基礎設施建設難度增加，管理成本提高。但是較低的人口密度和居住密度使得小城鎮具有更多的房屋外立面，適宜推廣需要較大占地面積的可再生能源和分布式能源，如分布式光伏等。

（四）小城鎮“發展慢”

和大中城市相比，小城鎮發展速度較慢，其公共財政收入和小城鎮居民的人均收入遠低于大城市，人民生活水平和大城市相比也存在著較大差距。小城鎮的產業以農業和傳統產業為主，產業帶來的經濟收入遠低于大城市。因此，小城鎮當前商品能源服務需求較低，但是未來隨著城鄉融合的發展，經濟水平的提升，未來大中小城鎮之間的能源服務需求差距會進一步縮小，小城鎮能源需求的提升空間更大。同時小城鎮一些用能設施效率也比較低下，急需更新換代，基礎設施建設的資金也有所缺乏，這將是小城鎮綠色低碳發展需要考慮的問題。

（五）小城鎮“距離遠”

小城鎮多是一定農村區域內的政治、經濟、文化中心，地處農村區域，距離大城市等經濟發達的中心比較遠。因此，小城鎮在能源使用方式上十分貼近農村，居民的生活方式也更加貼近農村居民的生活方式，能源資源利用“就地取材”的特征十分明顯，因此柴草、秸稈等生物質能源、散煤的使用仍均有一定的市場，而一些小城鎮沒有建設天然氣管道等能源基礎設施，也使得能源的使用比較“原生態”。同城市相比，小城鎮工業比重相對較低，生物質能源和淘汰散煤后轉向零碳能源相對容易。

三、“碳達峰、碳中和”愿景下加快推進我國小城鎮低碳發展的思路

（一）在小城鎮規劃中融入低碳發展理念

推動小城鎮綠色低碳發展，要在認清小城鎮發展階段和形態演替規律的基礎上，綜合考慮影響小城鎮發展的經濟、交通、自然地理、文化、政治政策、社會等重要因素及其功能定位，從規劃布局入手，盡量降低小城鎮的碳排放，盡量避免碳鎖定效應。需要將綠色低碳發展的理念融入小城鎮規劃體系，在小城鎮規劃過程中考慮單位面積碳排放、人均碳排放等指標。規劃近期需要統籌考慮小城鎮的空間結構和用地布局，并合理規劃能源、交通、市政等基礎設施建設，避免高碳鎖定效應；中長期來看，要構建綠色低碳產業體系和綠色低碳的消費模式，并嚴格落實規劃，確保一張藍圖干到底。

（二）促進推動小城鎮更新和基礎設施建設

未來小城鎮居民生活水平會進一步提升，對城市居住條件提出了更高的要求。當前中央提出“城市更新和存量住房改造提升”，縣城和建制鎮也有大量需要更新建設的設施，同樣需要對小城鎮進行更新和存量住房的改造提升。按照綠色低碳的發展理念，對小城鎮的老舊小區進行改造，對小城鎮房屋推行節能改造，建設示范工程。推動小城鎮污水垃圾的處理，并對小城鎮水電氣管網進行改造，推進道路修造、5G網絡、充電樁等基礎設施建設，推動小城鎮信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施等新基建建設，促進小城鎮逐步走向數字化、網絡化、智能化。

（三）大力發展小城鎮綠色低碳產業

傳統小城鎮資金緊缺，基礎設施建設嚴重滯后，影響了產業發展和升級換代，而實施產業轉型升級正是破解小城鎮發展難題的突破口之一。在建設生態文明、應對氣候變化的背景下，要特別重視發展綠色低碳產業對小城鎮轉型發展的重要作用。應積極培育小城鎮的新興優勢特色產業，發展技術密集型的高新技術產業，提高產品科技含量和附加值，逐步淘汰高能耗、高污染、低增加值的落后生產能力。還應加強文化旅游等產業對小城鎮的帶動作用，結合小城鎮特色帶動特色文化旅游模式，促進小城鎮經濟發展。同時應將碳排放指標融入產業政策，作為重要的產業準入門檻，保障小城鎮綠色低碳產業的建設。

（四）積極推動小城鎮能源轉型低碳升級

在小城鎮人口增加和居民生活水平提升的同時，在其用能方式從高碳能源向清潔低碳方向轉變。推動北方小城鎮采用工業余熱、熱電聯產、空氣源熱泵、可再生能源取暖、生物質能源供暖等多種能源互補的采暖供熱方式取代原有的散煤等高碳供熱模式。推進電網改造、天然氣管網等基礎設施建設，加大電能替代的力度，加快電力在小城鎮居民采暖、工業與農業生產、交通運輸、電力供應與消費等領域的應用。在小城鎮地區因地制宜推廣太陽能、風能、地熱能、生物質等能源，優先使用可再生能源和生物質能源等滿足小城鎮用能需求，推進小城鎮能源低碳轉型升級，并逐步構建小城鎮智慧能源使用模式。

（五）加速推進零碳特色小鎮試點示范

小城鎮的特點決定了小城鎮適宜推進零碳發展試點示范建設。建議選擇有潛力、有意愿、有代表性并且符合要求的10-20個左右零碳特色小鎮試點，設定零碳發展目標，推進低碳發展，并逐步實現零碳發展。建議針對小城鎮工業、建筑、交通、能源、水資源、固體廢棄物及生態環境等各領域開展小城鎮現狀摸底調研，梳理總結小城鎮在工業節能降耗、既有建筑節能改造、交通出行節能、能源結構優化、可再生能源發展、資源節約與循環利用、污水垃圾處理、園林綠化等方面的工作基礎、現存不足和問題，并總結、梳理、提煉零碳特色小鎮試點示范的工作方案；研究小城鎮碳排放核算方法，系統核算二氧化碳排放總量以及領域構成、碳排放源等信息，并結合實際進行潛力分析。制定零碳特色小鎮的評價指標體系和評價方法；結合小城鎮發展實際情況，圍繞能源、產業發展、生產、生活與配套設施、管理與保障等方面，提出零碳特色小鎮的建設重點，制定零碳特色小鎮的創建指南及配套政策；對零碳特色小鎮試點示范的建設進行規范和引導，對試點示范的工作進展和建設成效進行跟蹤和評估，總結試點示范經驗，征集示范項目，并對典型案例和典型技術進行推薦與宣傳。

（六）引導小城鎮居民低碳生活方式

用貼合百姓生活的方式加強節能低碳宣傳，使“綠色、低碳、節能、環保”理念深入人心，并將節能減排教育納入學校課程教育體系等手段，推進小城鎮綠色居住、綠色出行的生活方式，培養居民良好的節能習慣，鼓勵建造自然采光、自然通風的被動式住房，鼓勵更多的節能家電，高效照明產品進入小城鎮市場，使得小城鎮區域的碳排放不會因為人口的增長而迅速增長，控制在一個合理的范圍內。積極推進小城鎮生活垃圾分類，將生活垃圾分類從城市逐步推向縣城和建制鎮地區，推進綠色可循環小城鎮的建設。