“政府主導
——利益相關者參與”模式下的環渤海地區生態治理研究

中共遼寧省委黨校 徐琳

“政府主導——利益相關者參與治理”模式是基于政府管制型治理模式的失效以及公共治理的現實困境基礎，結合中國實際引入利益相關者理論模型構建而成的。

一、治理模式的特征

（一）繼續發揮政府主導功能

“政府主導——利益相關者參與治理”模式打破管制型治理模式下的一元主體治理局面，將多元利益相關者引入治理機制共同參與生態環境的治理，實現了一元向多元的轉變:“政府主導——利益相關者參與治理”模式中的政府主導，有其合理的邊界，并不意味政府壟斷所有權力進行管理；“政府主導——利益相關者參與治理”模式中的利益相關者改變了在管制型治理模式下的被動參與局面。正如美國社會學家奧爾森曾說：“實際上，除非一個集團中人數很少，或者除非采取強制或其他特殊手段以使個人按照他們的公共利益行事，有理性的尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們的共同的或集團的利益。”利益相關者對環境和生態狀況的及時監督，并在過程中提出合理的要求和建議。

（二）利益協調是模式運行的基礎

在“政府主導——利益相關者參與治理”模式中，利益相關者的利益協調和利益滿足的程度是基礎，如何協調利益和如何平衡利益是我們研究的主要內容。在生態治理的過程中，各方相關者來自不同社會位置，由于他們的文化傳統和政治影響因素不同，各個相關者有著各自不同的需求。因此，在整個治理過程中，各個相關者之間就會存在著利益的相互沖突、博弈、協調，以達到各自不同的利益訴求。構建“政府主導——利益相關者參與治理”模式的基本環節首先就要準確識別各類相關者，并明晰其各自不同的訴求、預判可能發生的沖突，控制其影響力。

二、環渤海地區各個利益相關者訴求分析

人生存在自然中，人類活動無可避免地對自然產生影響，同時自然系統也為人類創造價值，因此人類社會和自然生態間存在互動，利益也是相互的。在人類社會對自然的保護和治理過程中，也存在人與人之間、組織和組織之間的利益關系。因此，在這樣一個復雜的生態和社會系統中，幾乎不可能在純粹地列出各利益相關者的利益以及他們之間的關系。在這個復雜的系統中，通過分析各個主體的訴求，結合環渤海地區的治理實踐，確定其在生態治理中的作用，力求建立“政府主導利益相關者參與治理”的簡化模型，并使其在治理中發揮作用。

（一）中央政府

中央政府應站在可持續發展的整體戰略高度，追求生態系統服務功能的改善和維護，以生態利益和生態恢復作為主要的利益訴求。就環渤海生態治理現狀而言，中央政府在生態治理中擁有至高的決策權，決定治理的總體方向。中央政府作為宏觀經濟、社會發展和生態保護的總體調控者，負責制定國民經濟和社會發展以及生態保護的相關政策，協調經濟發展、社會進步和生態保護之間的關系，控制經濟發展速度和規模，以政治決策、行政規劃的方式影響和規約治理的進程，是中國生態治理中重要的利益相關者。國家和中央政府也是生態治理中投資規模最大的、時效最長的投資者；另一方面，中央政府也會從治理的效益中獲得稅收和社會經濟效益，生態的治理成效也會影到中央政府的政治基礎。

（二）地方政府

在地方政府的工作中，績效評價是以經濟發展指標為主要標準的，所以地方政主要的利益訴求是經濟發展。當然按照中央政府的指示，地方政府也需要改善生態環境并進行環境治理，但是如果在現有的考評機制中，對生態治理部分的考核機制不健全、評價系統不完善，地方政府就可能在經濟利益和生態治理發生沖突的時候把經濟利益放在生態治理之前。

（三）相關產業部門

相關產業部門和生態功能區是相互影響互相作用的“生態功能區為產業部門提供生產資料和服務功能，而相關產業部門的生產方式和發展程度又對維護和治理生態功能發揮著作用。產業部門希望從地方政府的優惠政策中獲取生態資源并提供各種生態服務功能以獲得利益訴求的滿足。同時，當地居民的支持也是相關產業部門利益訴求的一部分，這樣可以獲得良好的經營環境，以在生態功能區內謀求生存空間。

（四）公眾居民

居民渴望良好的生態環境，并希望在尊重和保留當地傳統的前提下，不影響他們現有的生活和工作也進行生態治理。在生態功能區內，最大的優勢是生態資源，而居民渴望擁有更多的就業機會的同時可以增加個人和家庭的收入，獲得更大的經濟收益、改善生活。居民的訴求是在保障經濟利益和社會利益的需求不被破壞的前提下，治理環境和生態問題，以提供給他們更好地生存環境。因此政府應該加大對環保的投入，并把公眾納入環保決策制定的過程中來。

環渤海地區的公眾與生態治理休戚相關，其治理效果直接影響區域內公眾的生活質量。但是，由于長期以來的政府主導型的治理傳統，導致社會公眾缺乏決策權，其影響決策的能力也十分薄弱。而官本位思想的殘留，也使得在很多情況下政府的決策會忽視普通社會公眾的要求。因此，生態治理與區域內公眾關系密切，而公眾參與是環渤海地區生態治理的社會基礎，治理依賴區域內社會大眾的積極參與和支持，但是當下其對決策的影響能力還比較薄弱，參與治理的功能發揮不充分。

三、環渤海地區生態治理措施

（一）轉變政府發展理念，建立服務型和法治型政府

一個完善的生態環境是一個國家綜合實力的一種體現形式，并且對于任何一個城市而言也具有相當重要的意義。資源和環境的協調是整體發展的基礎，要想秉承可持續發展的核心思想，資源配置的合理化是必要條件。多年來，我國政府一直致力于生態城市的建設。

與此同時，政府應嚴格執行現有的環境保護相關法律和建議，加強環渤海地區的環境保護政策和管理。政府應對現有的規定進行歸納和分類總結，積極發展環渤海地區環境保護法。也應加強對環境質量的監督，并對現有法規進行完善和修改。在實施法規的過程中，必須加強執法力度，對違反相關法律法規的人嚴懲不貸，確保法律制度的有效實施。最后，對監管體系進行長時間的維護，確保制度的建立。

（二）引入社會治理理念，建立各利益相關者合作的格局

政府對社會事務發揮管理的職能就是社會管理技能。在經濟社會協調發展的同時，政府要通過宏觀手段進行管控，發揮對社會事務的管理職能，一方面不能忽略資源的合理利用，另一方面也要重視環境的治理和保護。保護環境的可持續發展性是每個地區可持續發展的前提，環渤海地區各級政府對于治理環境方面應該積極制定相關法律法規，并嚴格按照規定執法，加強環境管理職能。同時，監督并指導各個企業的發展，在經濟建設協調發展的同時，利用政治手段進行統籌管理，提供環境保護公共服務。政府應該積極完善信息反饋流程，加大信息公開透明化和公眾可查詢范圍，確保信息的準確性和有效性以保障時事監察的高效。政府還應該確保監管部門在執行環境法律的時候協調各個隱形因素，避免矛盾出現。

（三）塑造公民意識打造地區文化，促進環境治理的發展

加強國民對于環境的認知，提高全民環保意識。環境治理戰略的制定和實施，離不開文化教育領域的支持。在確保自然生態經濟和社會的協調發展的同時，實施這么復雜的系統工程，就勢必要對公眾進行文化建設和教育。在國家的可持續發展戰略理念中，經濟發展觀念需要轉變，國民要樹立可持續發展理念。

“人類是社會發展的基礎”是亙古不變的真理，也是一切經濟建設的源泉。因此，重視人口素質是提高經濟綜合發展水平的關鍵。應加強教育，通過持續教育引導國人從小了解環保理念。國家必須加強教育、普及環境教育理念，提升社會各級人民對環境的認知，確保人口的綜合素質得到有效提高。在現階段，我們應該積極加強宣傳以加深國民的環境保護和環境治理意識，倡導“從我做起，不浪費，不污染”的理念和做法。國民對環境保護的認識越強，對可持續發展理念越深，政府就可以從部分到整體針對性地實施環境治理措施就越完善。

只有國民環保意識的提高，國家環境治理才能真正得到落實。保護環境不僅是對自己負責、對國家負責，更是對子孫后代的生活負責。

注釋

①［美］奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海:上海人民出版社,1995:2.

②李萬新.中國的環境監管與治理——理念、承諾、能力和賦權[J].公共行政評論,2008(5):102-151.