地理信息智能測繪背景下耕地進出平衡操作方法研究

馬學林

（寧夏回族自治區中衛市國土資源勘測與整理中心，寧夏 中衛 755000）

隨著社會經濟發展水平的不斷提高，耕地保護與經濟發展之間產生了一些突出問題和矛盾，尤其是農村經濟發展落后的地區，農民為提高單位耕地的經濟效益，對原有種植模式進行了調整，種植了經濟作物，例如經濟林、果樹、牧草等。導致耕地面積一定程度減少，尤其是種植經濟林和大型果樹，對耕地耕作層的破壞比較嚴重，并且恢復成耕地的成本比較高，周期比較長。雖然國家對建設用地占用耕地，制定了嚴格的耕地占補平衡制度，但對農業種植業結構調整，耕地轉為其他農用地的限制措施還處于初級探索階段。因此，耕地進出平衡對保障現有耕地總量基本平衡，保障林果業、畜牧業的發展空間，保障農民土地承包經營權和經濟收入不減少就顯得尤為重要。

1 耕地進出平衡的定義

耕地進出平衡是指耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地，確保耕地總量基本平衡。

2 耕地進出平衡的作用

2.1 能夠確保耕地總量基本穩定

耕地進出平衡，是為了防止違規占用耕地植樹造綠、挖湖造景、占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，防止工商資本大規模流轉土地，改變土地用途造成耕地耕作層破壞。嚴格實施耕地用途管制，消除耕地隨意轉為林地、園地、草地等其他農用地的情況發生，最終目的是確保耕地面積不減少，總體基本穩定，保障我國的糧食安全。

2.2 給林地、園地、草地等其他農業產業提供發展空間

耕地進出平衡是保障耕地與林地、園地、草地等其他農用地之間合理轉換的一種機制，在現有耕地、林地、園地、草地的面積基礎之上，制定轉換規則，避免大面積的耕地轉為其他農用地，從而導致耕地面積減少。耕地進出平衡既能確?，F有耕地總體平衡，也能確保林地、園地、草地等其他農用地的面積穩定，從而避免了耕地與林地、園地、草地等其他農用地之間單向轉換情況的發生，使糧食、果品、飼草、林產品等農副產品的供應都能得到保障，不影響百姓的日常使用。

3 耕地與林地、園地、草地等其他農用地之間轉換的問題

在過去很長一段時間內，我國的耕地與林地、園地、草地等其他農用地之間的轉換是沒有嚴格限制和具體操作規定的，農民根據市場經濟的發展規律，可以隨意種植任何一種合法的經濟作物，不過基本上還是以種植糧食為主。但隨著社會不斷發展，城鎮化率不斷提高，農村的勞動力也不斷外流，尤其是年輕的勞動力不斷流入城市，導致農村農業種植的勞動力不足，再加上我國人均耕地的面積較少，種地所產生的經濟效益也很小，且明顯低于進城務工的收入。在這樣的背景下，一些工商資本進入農村，把農民手中的耕地流轉過來，通過機械化和批量化的種植獲取收益，但工商資本為了追求利益最大化，不斷地根據市場需求調整著種植業結構，使得大量的耕地種植了經濟效益更高的經濟作物，例如葡萄、蘋果、枸杞、飼草等。這就導致種植糧食的耕地面積不同程度地減少，糧食安全有了隱患。

4 耕地進出平衡具體的操作方法

4.1 編制耕地進出平衡方案

以縣為單位，對本轄區內耕地與林地、草地、園地等其他農用地的轉換需求進行統一部署，編制年度耕地進出平衡總體方案。方案中主要包括整治為耕地區域的情況和擬轉為林地、果園、草地等其他農用地的區域情況。整治為耕地區域的情況，要明確原來種植的作物類型、面積大小、位置、工程量、資金量、整理后的耕地質量等別、現有道路溝渠等配套設施情況、工期、所有權人等內容。擬轉為林地、果園、草地等其他農用地的區域情況，要明確占用耕地的面積、位置、耕地質量等別、種植作物的類型、種植年限、對耕地耕作層的損毀程度等內容。地塊位置的確定需采取國家2000大地坐標系，利用RTK、手持GPS、航空攝影測量等測繪方法確定精確的位置及面積。方案經縣級人民政府批準后實施，工程實施完成通過最終驗收后，相應的地塊要在年終的土地變更調查工作中要予以變更相應的地類，并做好備注登記。當然方案中要確保擬占用和擬整治的區域面積基本一致，灌排等配套設施齊全，整治后的耕地質量等別不能低于占用耕地的質量等別。通過編制年度耕地進出平衡總體方案的方式可以確保耕地進出平衡的順利施行。

4.2 實施耕地進出平衡指標制度

參照耕地占補平衡制度制定耕地進出平衡制度，先建設耕地進出平衡動態監測監管系統，系統中主要對耕地進出平衡指標數量、糧食產能數量兩個指標進行登記錄入和監督管理，進出平衡指標主要通過新增耕地的矢量數據來確定，糧食產能數量主要通過新增耕地面積及相應的耕地質量等別來確定。縣級人民政府組織實施整理現有的殘次林地、園地、草地等其他農用地為耕地，配套農村道路、灌排系統等基礎設施，通過省級驗收后，將耕地進出平衡指標、糧食產能指標、地塊信息、地塊坐標、耕地的類型等內容錄入耕地進出平衡動態監測監管系統，然后在后續占用耕地發展林、果、草等農牧產業的時候，按照占一補一的要求在耕地進出平衡動態監測監管系統中出具掛鉤確認單，用以落實補充耕地。此方法的優點是，先儲備指標，然后占用的時候可以直接用，效率高，而且不存在占用和整理面積對應不上的問題。

4.3 耕地進出平衡指標和耕地占補平衡指標進行合并統一管理

將耕地占補平衡指標和耕地進出平衡指標合并統一，不管是占補平衡，還是進出平衡，都是對新增耕地指標和糧食產能指標的監管，而且占補平衡項目部分包含了進出平衡項目，在效果上有等同性。另外，林地、果園、草地和建設用地占用耕地一樣，都是導致耕地面積減少，所以，其他農用地占用耕地和建設用地占用耕地的結果是一樣的，沒有區別。因此，將耕地占補平衡指標和耕地進出平衡指標合并統一，有利于管理，畢竟占補平衡制度已經實施多年，相對比較成熟，將耕地進出平衡項目納入占補平衡可以減少資源浪費，便于操作實施。

5 總結

總之，耕地進出平衡的實施，對國家糧食安全是至關重要的措施，如何簡單易行，既不傷害老百姓的利益，也不影響操作性，這就要求我們對現有政策靈活應用，根據現有的平臺解決耕地和林地、園地、草地等其他農用地之間轉換存在的問題。耕地進出平衡必然是一個很好的選擇，既能滿足社會發展的要求，也能維護農民的根本利益，在經濟發展、生態建設、耕地保護、糧食安全之間找到了一個平衡點，從而加強了國家對耕地的用途管制，便于國家根據形勢及時調整耕地政策，為國家耕地保護決策的調整提供了工具。