新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中節(jié)約集約利用土地資源問題研究

青島市即墨區(qū)自然資源局 侯海濤

通過多年的努力，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得輝煌成就。之所以能完成這樣的壯舉，要歸功于粗放式發(fā)展模式。經(jīng)過科學(xué)驗證，可持續(xù)發(fā)展才是長久之道。土地是一類極其重要的資源，其利用率高低直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)好壞。現(xiàn)階段，土地資源利用問題比較顯著。要想高質(zhì)量完成建設(shè)目標(biāo)，需要從理論中汲取思路，從實踐中積累經(jīng)驗，歸納出切實有效的土地資源節(jié)約集約利用策略。

一、土地資源節(jié)約集約利用的基本特點

（一）以提升“雙效”為目標(biāo)

近年來，用地越來越緊張。導(dǎo)致這種局面出現(xiàn)的原因有兩個，一是城鎮(zhèn)化建設(shè)速度過快，二是土地資源的利用率偏低。面對如此境況，國家提出“節(jié)約集約”的口號。要想獲得預(yù)期效果，首先應(yīng)該把握住目標(biāo)。提升利用效率是其一，其二是增強(qiáng)土地利用效益。目標(biāo)有一定難度，需從多層次、多維度考慮[1]。目標(biāo)實現(xiàn)之日，一地多用局面形成之時。工作至此并未結(jié)束，還需要不斷發(fā)掘土地利用的潛力，以便創(chuàng)造更多的價值。

（二）切實貫徹統(tǒng)籌兼顧方針

從表面來看，貫徹節(jié)約集約理念，使得土地開發(fā)強(qiáng)度顯著提高。實際上，國家想借此手段促進(jìn)節(jié)約集約目標(biāo)的達(dá)成。當(dāng)然，要控制好土地開發(fā)的度。倘若過度開發(fā)，住房緊張、環(huán)境惡化等問題也隨之產(chǎn)生。正確做法是，協(xié)調(diào)好土地與社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境之間的關(guān)系，避免進(jìn)入誤區(qū)。節(jié)約集約用地不代表肆意提升建筑密度，更不代表無限制地降低綠地的覆蓋率。經(jīng)過實踐證明，倘若城市布局不合理、用地結(jié)構(gòu)不科學(xué)，就算不斷提高利用強(qiáng)度，依然無法獲得想要的結(jié)果。總而言之，土地節(jié)約集約利用并不是單獨存在的，要充分考慮城市的總體布局。

（三）合理區(qū)分方法及目標(biāo)

在我國，地域差異比較明顯。受社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素影響，土地情況大不相同。正因如此，土地節(jié)約集約利用才會表現(xiàn)出明顯的差異。倘若統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施，就會導(dǎo)致部分地區(qū)的土地利用率急劇下滑。因此，在具體實踐中，要懂得區(qū)別對待。要依托地方特色，確定土地資源節(jié)約集約利用方法及目標(biāo)[2]。這只是第一步，還需要對過程投入更多關(guān)注。如出現(xiàn)目標(biāo)不切實際、方法不合理，就要第一時間進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)過一系列努力，真正實現(xiàn)因地制宜。

（四）利用過程具有動態(tài)性

隨著時間的推移，城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步逐漸加快，不少城市完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。經(jīng)過實踐證明，城鎮(zhèn)化水平越高，土地利用程度就越高。由此可見，靈活利用土地很有必要，并考慮城鎮(zhèn)功能變化，以及未來的發(fā)展趨勢，這樣才能讓土地資源價值充分發(fā)揮。

二、土地資源節(jié)約集約利用問題分析

（一）發(fā)展理念錯位

常言道：“理念決定一切。”樹立正確的發(fā)展理念，才能實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。從實踐的角度來說，目標(biāo)并未實現(xiàn)。原因無他，發(fā)展理念存在偏差。有些地方政府只顧著去做業(yè)績，并未真正關(guān)心過農(nóng)民。不得已，農(nóng)民只能“棄地”進(jìn)城，而不是“帶地”進(jìn)城。有些地方政府雖然注意到這一點，但是步伐邁得太大。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)絕非造城運動，一味圈地擴(kuò)張，很難讓土地利用率有所提升。還有一些地區(qū)政府，只想著將機(jī)關(guān)單位遷移至新區(qū)，沒有考慮其他方面，白白浪費了大量土地。

（二）開發(fā)區(qū)粗放式擴(kuò)張

當(dāng)前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為城市標(biāo)配。一般來說，開發(fā)區(qū)的規(guī)模比較大，需要劃撥專門區(qū)域。對于如此龐大的工程來說，資金是必不可少的。實際上，資金雄厚的城市并不多。當(dāng)資金供給不足時，開發(fā)區(qū)建設(shè)就會慢下來。資金鏈一旦斷裂，施工建設(shè)就要停止。如此一來，土地就要處于閑置狀態(tài)。不僅如此，土地分配嚴(yán)重不合理。非生產(chǎn)性用地占比七成，生產(chǎn)性用地只占三成，以至于投資傾向非生產(chǎn)性項目。

（三）市場機(jī)制未發(fā)揮作用

在土地資源配置過程中，市場機(jī)制應(yīng)持續(xù)發(fā)揮作用。但事實并非如此，機(jī)制功能受抑制，以至于市場化不足。原本需要拍賣的土地，最后不得不采取劃撥的方法進(jìn)行分配。劃撥范圍比較大，用地量也會高得驚人。當(dāng)然，不是所以地區(qū)都是劃撥土地。在拍賣土地的地區(qū)，地價一直居高不下，這勢必會造成土地資源被少數(shù)開發(fā)商握在手中。倘若短時間沒有開發(fā)計劃，土地資源就會被閑置。

（四）“兩棲”占地嚴(yán)重

近些年，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，使得更多農(nóng)民享受便利。在購買城市住宅后，農(nóng)民就會留在城市生活，農(nóng)村宅基地就會閑置，“兩棲”占地的局面就此誕生。倘若置之不理，土地資源就會被利用。在某些地區(qū)建起很多新型農(nóng)村社區(qū)，但沒來得及拆除老社區(qū)。很顯然，這種做法不符合土地節(jié)約集約利用的要求。

三、土地資源節(jié)約集約利用的有效策略

（一）樹立可持續(xù)發(fā)展理念

實現(xiàn)目標(biāo)，理念先行。各級各地要摒棄傳統(tǒng)思想，樹立全新理念，以此推動土地資源節(jié)約集約利用。思想轉(zhuǎn)型是一個漫長的過程，要緊跟時代、持之以恒。首先要認(rèn)識到土地資源的價值，在發(fā)掘時不要過于看重GDP，而是以科學(xué)觀引領(lǐng)發(fā)展。想盡一切辦法，推動土地事業(yè)向集約型、質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。在這個過程中，協(xié)調(diào)好土地與社會經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，并充分運用科學(xué)技術(shù)，促進(jìn)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。為進(jìn)一步降低工作難度，需要發(fā)揮媒體的力量。全方位、全時段宣傳報道，促進(jìn)全員思想的轉(zhuǎn)型。待科學(xué)認(rèn)知形成后，就會下意識地節(jié)約土地、集約利用土地。

（二）完善城市土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃的重要性毋庸置疑，只有科學(xué)開展工作，才能確保土地資源效益最大化。在工作過程中，切記不可急躁，而應(yīng)按部就班地推進(jìn)。挑選精兵強(qiáng)將，成立規(guī)劃隊伍。全面搜集資料，并對其進(jìn)行研判，依托分析結(jié)果制定規(guī)劃方案。嚴(yán)格落實方案，可顯著提升土地整合力度，從而發(fā)揮出產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。隨著工作的不斷深入，產(chǎn)業(yè)布局問題逐漸減小，并且和用地之間的關(guān)系愈發(fā)緊密。當(dāng)然，目標(biāo)能否達(dá)成，還要看土地管理是否有效。重點關(guān)注城鄉(xiāng)郊區(qū)建設(shè)，在吸納農(nóng)民的同時，控制好建設(shè)速度，以防粗放式擴(kuò)張、盲目圈地等現(xiàn)象發(fā)生。如發(fā)現(xiàn)不好苗頭，要多部門聯(lián)動，突擊整治，將影響降到最低。

（三）深化征地制度改革

征地制度關(guān)系重大，因此需要深化改革。具體操作是，合理區(qū)分土地屬性，并將同一類土地放在一起處置，以此提升占用耕地的成本。不斷優(yōu)化土地價格政策，以此提高市場機(jī)制的功能性，以達(dá)到合理分配土地的目的。在分配工業(yè)用地時，一定要做好招投標(biāo)工作。對招投標(biāo)過程進(jìn)行嚴(yán)格把控，以彰顯公平公正性。在分配農(nóng)業(yè)用地時，堅持統(tǒng)一管理、統(tǒng)一推進(jìn)。除此之外，對現(xiàn)有土地稅收制度進(jìn)行深入分析，準(zhǔn)確找到癥結(jié)，進(jìn)而采取補救措施。隨著制度的進(jìn)一步完善，帶動增值稅稅率不斷下降，財產(chǎn)稅稅率卻顯著增加。稅率的變動，使得土地流轉(zhuǎn)更加順暢，最終實現(xiàn)提升土地利用率的目的。

（四）清理整頓閑置土地

對待不同情況，要采取不同策略。有一些開發(fā)區(qū)項目，在沒有獲得土地部門允許下，就已開始施工。對于這類項目，應(yīng)堅決予以撤銷。對于沒有征得上級部門同意的擴(kuò)建工程，堅決予以叫停，并將相關(guān)土地回收。對于經(jīng)過審批的開發(fā)區(qū)，做好規(guī)劃管理工作。工作主體一定是行政主管部門，要將權(quán)力牢牢握在手中。在開發(fā)區(qū)建設(shè)前，一定要結(jié)合各方面要素制定規(guī)劃方案。在執(zhí)行過程中，不斷優(yōu)化布局配置，以此彰顯土地價值。對于長期處于閑置狀態(tài)的土地，應(yīng)及時回收清理，以此擴(kuò)大耕種面積。

（五）建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)

打造新型農(nóng)村社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主旋律，在征得群眾同意的情況下，才能穩(wěn)步推進(jìn)工作[3]。在建設(shè)過程中，應(yīng)采取多種模式，更好地吸納農(nóng)民。農(nóng)民無需背井離鄉(xiāng)，就能享受一切服務(wù)。需注意的是，一定要做好新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃工作，切實提高土地利用率。在我國，地區(qū)差異性比較顯著，應(yīng)秉持具體事情具體分析的原則。對于大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)提升社區(qū)的容積率，同時多建設(shè)高層住宅。對于主要發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作。在處理荒地、山地、廢棄地時，應(yīng)秉持“占補平衡”的原則。當(dāng)村莊整體遷移后，要立刻開展土地修復(fù)工作。

（六）建立健全長效管理機(jī)制

為切實提高土地資源的節(jié)約集約利用率，需要打造科學(xué)的長效機(jī)制。首先，建立約束機(jī)制。用地規(guī)模是控制重點，通過控制總量、剛性約束等舉措，可有效避免過度開發(fā)的情況出現(xiàn)。嚴(yán)格審查新增用地申請，只有符合相關(guān)要求，方能予以通過。新增用地減小，土地利用率必然會顯著提升。其次，建立考評機(jī)制。考核評價是檢驗工作成果的重要手段，也是優(yōu)化土地資源管理的關(guān)鍵依據(jù)。采取定量和定性分析相結(jié)合的方式，以便獲得更準(zhǔn)確的結(jié)果。對于在工作中有突出表現(xiàn)的人員，除了要給予豐厚獎勵外，還要將其樹立成典型。對于消極怠工的人員，要在內(nèi)部進(jìn)行通報批評，以此消滅不良風(fēng)氣。最后，建立監(jiān)管機(jī)制。依托現(xiàn)代技術(shù)，打造監(jiān)管平臺，對土地管理全過程進(jìn)行控制。如發(fā)現(xiàn)問題，要第一時間采取行動。一以貫之，土地資源節(jié)約集約利用目標(biāo)就可實現(xiàn)。

四、總結(jié)

土地是發(fā)展之基，用得好，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)效果就好，用得不好，建設(shè)目標(biāo)就難以達(dá)成。土地資源利用并非一錘子買賣，不能腦子一熱就下決定，而是在思慮周全后再采取行動。實際上，土地資源節(jié)約集約利用仍有很多不足，如發(fā)展理念錯位、粗放式擴(kuò)張、機(jī)制未發(fā)揮作用、“兩棲”占地嚴(yán)重。這些問題會對土地利用質(zhì)量效益造成影響，從而阻礙新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要想打開眼前局面，需要堅持“六步走”策略，分別是更新發(fā)展理念、完善規(guī)劃體系、優(yōu)化征地制度、清理整頓閑置土地、建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、建立長效機(jī)制。