精細化管理視角下城市管理考評體系構建思考
——以襄陽市為例

文｜襄陽市城市管理執法委員會 劉濤 楊保東 趙虎

城市管理水平關系到一個城市的形象，是城市經濟發展水平的重要標志，是人民追求幸福生活的基礎。當前大部分城市制定了城市管理考評體系，但是考評效果參差不齊。在大數據、物聯網日益發達的現代社會，從精細化角度設計城市管理考評體系是值得探索的重要路徑。

襄陽市位于湖北省西北部，近十年經濟發展迅速，城市規模逐漸擴大，對城市管理水平要求越來越高。同時襄陽城市綜合考評管理工作還存針對性不足、管理精細程度不夠、執法難度大等問題，需進一步從精細化管理角度思考和探討，以提高城市管理水平。

1.襄陽城市管理考評現狀

襄陽市行政區域管轄6 個城區政府（開發區管委會）及下轄7 個鄉鎮，各城區面積、人口、經濟發展程度、產業分布等方面差異較大。目前襄陽市城市管理工作有自身特色，城市管理委員會制訂了詳細的考評方案，考評工作現狀如下：

1.1 考評內容來源依據充分

襄陽市城市管理考評內容主要來源于國家城市管理各類指導文件和本地政策，考評內容覆蓋到文件中出現的各類考評標準，并對內容做了進一步細化。例如省里城市衛生管理中的街面環境衛生檢查要求道路沿線、綠化隔離帶、路面清掃、垃圾容器等干凈的基本要求，襄陽市對以上內容做了更詳細的規范要求，使執行更加可量化。

1.2 考評體系基本完整

市城管委辦公室作為城市考評主體牽頭城市考評工作。城區考評對象分為三部分，包括城區政府（開發區管委會）、相關市直部門、相關企事業單位。城區考評內容分為明察和暗訪，明察內容包括城市綜合管理、城市管理執法、廁所革命完成情況、垃圾分類工作、城鄉環境整治、美麗街區創建等六個方面；暗訪內容包括城市容貌、城市環境衛生管理、門前三包責任制落實效果、拆遷建筑施工工地規范管理、數字化城管、水域周邊及鐵路沿線綜合治理、居民小區和單位院落、鄉鎮街道管理八個方面。考評周期分為月度、季度和年度考評。從以上我們可以看出考評內容清晰，界定基本明確。

1.3 考評執行方案標準明確

每一項考評內容都設置了檢查內容、范圍和計分標準，計分標準主要是采用扣分形式計算。同時單獨設置了加分項和扣分項，加減分項明確。考評權重根據城市管理各項工作重要程度確定，暗訪、專項檢查所占權重分別為70%、30%。

1.4 考評工作與激勵措施緊密結合

襄陽市城市管理考評結果充分運用到實際管理中，一方面，每個季度和年度考評結果與獎懲結合緊密，獎勵：設立專項獎勵資金、表彰城市管理工作先進單位和個人、宣揚先進單位工作亮點和經驗做法。懲處：排名靠后單位分管領導要公開檢討、約談、誡勉談話直至免去其分管領導職務。另一方面，鼓勵大眾參與城市管理，例如通過微信APP 隨手拍城市管理問題上傳，經審核有效后，給予一定獎勵。

1.5 考評內容精細

考評體系中較多分項內容設置的較為細致，例如，環境衛生方面環衛作業機械化率達到91%，主、次干道路面衛生達到“雙十”標準；市容秩序方面持續規范“三車”停放秩序，對市區共享單車實行投放總量動態控制、動態調整，在市區施劃非機動車停放線20 余萬米。

1.6 出臺了城市管理考評的保障文件

襄陽市出臺了一系列城市管理制度和相關通知，有獎懲類、制度設計類、方案實施類、督辦通知類，這些文件保障了襄陽城市管理考評工作有據可依，城市管理工作有序開展。

2.城市管理考評存在的問題

2.1 考評各主體積極性不高

政府在城市管理考評中處于最重要地位，發揮統籌協調、安排引導的作用是非常必要的，但是其他考評主體積極性不高，主要體現在以下幾個方面：一、城管部門在制定考核方案時主要是市級部門主導，雖然要求各級部門參與并結合實際制定本地區的考評方案，但各級部門積極性并不高，也沒有廣泛征求社會公眾的意見；二、考評工作組織實施主要是市級城管相關科室負責，從明查到暗訪都是他們在推動，其他層級單位被動接受檢查，沒有主動參與考評。考評權利集中導致考評結果被人際關系影響、考評結果權威性不足，較難形成上下積極聯動的考評氛圍。

2.2 考評體系缺乏頂層整體規劃設計

城市管理工作涉及到多個政府部門，例如，襄陽的城市綠化、建筑工地、環衛由住房和城鄉建設管理；農貿市場由商務局管理；城市道路由公安局管理等等。各部門不僅執法權限不同，而且城市管理的內容僅是各部門的職責之一，所以城市管理工作協調難度較大。目前襄陽考評工作主要是城管委負責，但是全市沒有對考評工作做整體規劃設計，各相關部門在城管工作中的職責沒有明確，僅靠城管委協調相關部門難度大、效率低。[1]

2.3 考評方案針對性不足

襄陽市城市管理重點是圍繞全國文明城市創建展開，而考核指標源于湖北省的城市管理考評辦法，考評指標來源與城市管理重點的不同導致考評方案設計針對性不足；考評對象參與考評方案設計不足，各區、管委會、街道主要是執行考評方案，較少征求考評對象的意見；城市管理考評方案與實際結合不夠緊密。例如，6 個城區政府考評標準相同，但是獎懲把城區政府分為兩類：老城區與新開發區，此種劃分方式有一定合理性，但是沒有考慮不同城區面積、人口、產業、發展水平等方面的差異，不利于城市考核結果權威性；考評工作重難點考慮不足。考評內容范圍廣、計分標準是倒扣分制，所有考評內容同時考核，考評工作沒有按難易度、輕重緩急，分步驟、分階段進行，導致工作重難點不突出，考評目標不易實現。

2.4 考評工作流程不夠精細

考評流程一般是制定考評方案、方案執行、方案考評、績效結果反饋四個環節，形成考評的閉環管理，不斷促進效果提升。目前襄陽城管考評流程是：城管委制定考評方案----下發到各被考評單位----檢查實施----公布考評成績（紅黑榜）---獎懲兌現。整個考評過程從上到下展開，考評主要是考核方案的執行，缺乏考核過程中對問題的反饋、分析、處理提升。襄陽考評工作在月度明察及暗訪檢查后直接公布結果，考評對象缺乏申訴機會；反饋溝通環節基本缺失，在月末、季末考評中排名靠后的區域需要接受懲罰，但是沒有對問題進行反饋、分析，不能精準找到問題點，問題可能重復出現，也沒有進一步工作上的指導及經驗總結。城市考評目的是提高城市整體面貌，如果不能做到考評的閉環管理，考評效果會較差。

2.5 城管執法力量不足、公眾參與考評不足

目前全省城管體制改革，把原來區局的執法力量下沉到了街道辦事處，街道辦事處安排這些下沉的“城管人員”去做非城管類工作，城市管理力量被嚴重分散和削弱，城管人員的專業能力沒有辦法保持和提升，導致區域性市容秩序容易反彈。另外，公眾參與城市管理的積極性不高。目前參與城市管理的考評主體除了政府部門外，還有媒體和市民，城管部門設置的舉報電話、12345 舉報投訴平臺、網絡平臺等使用頻率較低。比如在市民如廁上全年收集市民群眾反饋留言150 余條，其中反映問題的意見建議70 余條，公眾在其他方面的反饋也較少。城市管理的內容屬于公共產品，如果與自身利益關系不緊密，公眾沒有主動投訴和舉報不良行為的動力。

3.基于精細化管理的城市考評體系構建思考

3.1 提高考評方案設計的精準性

城市管理考評方案設計需要科學方法才能提高其精準性。首先，方案的設計與實際緊密結合，只有掌握不同區域的實際情況，才能提高實施效果。例如，考評體系設計應組織考評對象參與方案設計全過程。襄陽城區考評涉及到的區域有自身的特點，破解不同區域考評現狀差異問題，可以請被考評對象負責人參與體系設計的全過程，與之充分交流，使考評體系得到他們的認可，提高考評方案的精準性；其次，方案設計要遵循科學的方法。第一，考評體系頂層設計要邀請領域內專家和本土專家一起對考評方案構建提供指導。第二，考評主體來源多樣化。襄陽城市管理考評體系構建不僅要城管委主要科室負責，其他相關單位和科室也需要參與建設，例如，環衛科、市容秩序科、受理指揮科也應加入考評體系建設中，如有可能邀請第三方考評組織加入考評方案制定中。多個部門和人員參與考評方案的構建，對襄陽的城市管理的實際掌握會更加精準，考評方案的精準性和執行性增強，城市管理效率會提升。[2]

3.2 加強城市考評工作的過程管理

（1）考評內容全面并能動態調整。城市管理范圍固定但內涵豐富，受社會環境和國家政策的影響，考評內容和要求也會不斷變化，這會使城市考評的內容既有固定部分，也有變動部分。我們在設計城市管理考評標準時應把內容劃分為常規、階段重點和臨時考核三部分，常規考核內容每年根據城市管理計劃制定并下發到各責任單位；階段重點工作考評根據省市領導及社會發展狀態動態設計；臨時考核主要是應對城市管理突發問題。以上考核三個層次的內容的權重應合理，權重可以不固定，但是權重設計原則應提前公開并取得各被考評對象廣泛認同。

（2）提高考評方法、考評對象主體選擇的精細性。首先，城市管理考評方法包括：明察、暗訪、滿意度調查、市民投訴熱線等，考評方法多樣，各有優劣，考評方法的選擇可更細致。例如，常規工作巡查及重點內容的全面檢查適合用明察方法；暗訪適用于可直接觀察的管理內容；滿意度主要針對城市管理整體印象和效果；市民投訴主要對城市管理反應比較集中的問題的掌握。其次，細化考評對象，由原來的僅對城區政府考評改為既對城區政府考評，又對建成區范圍內的街道辦事處（鎮）進行考評，壓實街道辦事處在城市管理中的基礎責任。第三，考評主體應合理引入第三方調查機構，最大限度避免考核中的人情因素，更全面地考核受評對象樣本數量、整改成效，實現全域全天候全時段考核，提高考核精準性、科學性、權威性。

（3）強化考評過程管理，細化考評內容，精準解決考評中的問題。首先，制定考評方案，內容包括：考評目的、考評原則、考評標準、考評流程、考核時間、考核結果應用等，通過考評制度建立使考核實現標準化、程序化；第二，強化考核制度的嚴肅性和可持續性，考核周期內考評主體、內容、程序必須嚴格按要求考核，不得變動內容、增強或減少考核強度；第三，考評主體和對象要嚴格遵守考評紀律，所有考評主體人員要嚴格按照制度開展工作，不得違紀違規。考評對象不得采取任何形式干擾考評過程和評價結果；第四，做好考評的反饋和指導，重視考評中的溝通反饋，及時發現問題、解決問題，提升考評工作的效果。應及時發布考評中的各類信息，通過例會、日常交流、信息平臺等方式及時溝通和解決考評中出現的問題，最后，組織各種形式的經驗交流學習會，各區域負責人之間互相學習，指出問題，共同進步發現問題，能形成一種“比、學、趕、超”的氛圍，提升城市管理工作能力。[3]

3.3 城市管理考評結果運用豐富化，激勵方式可精準和細化

實現城市管理考評的閉環管理，強化考評結果運用，創新結果運用方式。

（1）對組織的正向激勵可以采用獎金、部門表彰、績效考核加分、典型事跡報道等多種形式。（2）對個人激勵包含對政府部門工作人員與普通市民兩部分。政府部門工作人員可以在干部選拔任用、評優評模、個人表彰、績效工資、獎品等精神和物質方面給予獎勵；市民在市容市貌、城市衛生、園林綠化、志愿服務等方面做出貢獻的可以給予獎金、優惠券、公開表彰等方面正面激勵。（3）對考評中表現較差的，可以采用多種方式懲罰，例如問責、批評教育、法規制度學習、以干代罰、信用扣分、曝光臺等形式進行負面激勵。[4]

3.4 推動城市管理信息化建設，挖掘信息價值，提高城市管理考評效率

襄陽市城管執法委下有城市管理信息系統和襄陽智慧大平臺，襄陽城市管理考評工作可以充分利用這些平臺。

（1）增強現有信息系統功能。在信息管理系統中開辟襄陽城管服務考評模塊，模塊中包含常規數據、變動數據、市民反饋數據、問題改進提升數據等模塊，能全面掌握考評周期內的信息。

（2）強化考評過程數據收集。考評標準體系導入到襄陽城管服務考評模塊，根據考評要求自動鏈接相關數據，實時展示考評數據，提高信息傳播的效率。

（3）及時上傳考評資料到系統。考評中發現的問題及時上傳到系統；系統根據上傳的問題實時分派到各區、各街及相關責任單位，督促限時整改；如果信息有誤可申請修正，修正不能通過可進行申訴，直至查明實情達成一致的意見。

（4）提高考評數據利用效率。通過對月度、季度、年度數據持續梳理，可以掌握哪些問題、哪些地點、哪些時間、哪些人員、城市管理問題的易發點和高發點以及難點，從而為城市管理部門精準有效施策提供依據。

3.5 鼓勵公眾參與城市管理

城市管理是實現市民美好生活的重要方式，提高公眾參與積極性可以從以下幾個方面展開。

（1）擴大城市管理考評、監督信息宣傳頻率。通過微信、微博、抖音等新媒體平臺宣傳監督考核信息，使公眾了解考核標準、監督渠道、參與途徑及結果的應用，提升公眾參與城市管理的能力。

（2）豐富公眾參與城市管理的渠道。設立舉報電話、微信平臺、大數據信息平臺、手機APP 軟件、電子郵件等曝光平臺，豐富公眾參與管理的渠道。

（3）設置物質激勵措施，鼓勵市民參與城市管理。城市管理內容屬于公共產品，依靠市民的自覺參與很難達到理想效果，給予市民合理的物質激勵有利于提升市民參與積極性。例如，市民對于亂停亂放、亂丟垃圾、飛揚撒漏等不文明行為舉報并查實后給予其禮品、折扣券等物質獎勵。