農民集中居住型新型農村社區治理問題及對策分析
——以五里墩社區為例

蘇州大學 韓照婷

一、泰興市五里墩新型農村社區治理基本情況調研

泰興市位于江蘇省中部、長江中下游北岸，行政區劃面積1172平方公里。2011年，泰興市委、市政府明確古溪鎮橫垛居委會等16個社區為重點建設的新型農村社區，并從2011年起，市財政會在“十二五”期間每年安排1000萬元對新型農村社區實行以獎代補。

五里墩社區成立于2005年5月，位于泰興市濟川街道境內，由原先的五里墩等村居拆遷合并而成。其搬遷形式與上文農民集中居住模式中的“遷棄歸并”相符，故將其作為農民集中居住型新型農村社區的典型進行研究。

五里墩社區轄區總面積1.5萬平方公里，現有居民住宅小區7個，總戶數5594戶，常住人口19514人。現有社區工作人員13名，社區黨員70人；共有駐區單位73家，其中部委辦局6家，學校3所，大型商貿流通企業1家，三產服務餐飲企業12家，列統企業4家，銀行6家，物業公司6家。

隨著地方新型農村社區建設的不斷推進，當地一改貧窮、落后的風貌，大量的就業崗位缺口得到了改善，但仍存在部分社區居民對搬遷政策的不理解、后續資金不足等問題。

二、農民集中居住型新型農村社區治理存在的問題與成因

（一）社區治理體制不夠明晰

農民集中居住型新型農村社區治理體制有待進一步理順，在推行農民集中居住政策對農民進行統一管理，推動村治模式由傳統模式向社區治理轉變的過程中，由于農民自身治理能力的薄弱、治理經費來源不穩定等等原因，新形成社區的治理權限尚未得到明確，進而無法進行高效地治理[1]。

到底是如何對農民集中居住進行管理的？現階段無外乎于“一村一社區”和“多村一社區”兩種，但上述兩種村治模式下，傳統農村依賴“行政化”治理、鄉鎮政府指派工作人員進行治理的情況屢見不鮮。鄉鎮政府由于其本身的特殊性，可以直接面向基層進行行政性治理，雖然治理主體在農民集中居住之后的社區中已經逐漸向社區居民轉變，換言之通過社區委員會等組織的成立來充分行使社區治理權，如果產生任何問題，居民可向社區委員會進行反映。不過在實際操作中還是藩籬重重，由于村民自治能力相對來說比較薄弱，鄉鎮政府直接面對的是基層群眾，加之很多鄉鎮政府難以摒棄以往的治理理念，所以導致了社區委員會“空有其表”，成為了形式上行使治理權的單位，其實真正的很多問題還是由鄉鎮政府包攬解決，這種政府的行政權力對社區自治權力的侵蝕導致了難以形成合理有效的治理體制。

（二）民主參與機制有待完善

社區居民首先要擁有對社區事務最基本的知情權，才能進一步參與制定決策與監督執行。但在農民集中居住型新型農村社區中，缺乏相應的法律和制度對這部分權力進行保障，致使民主參與水平一直較低。例如一些社區不公開政務，財務工作也不夠透明化，進而決策難以實現民主。

調研結果顯示有許多居民不了解當地社區管委會的工作，并且不認可社區事務公開透明的居民比例也很大。低水平的民主參與給社區治理帶來了消極的影響：首先對社區管理層的決策無法進行監督和制約，這直接導致了很多“一言堂”的出現。其次由于缺乏一定的居民知情權和決策權，許多社區治理的決策制定與實施相對而言會比較隨意，決策科學性的缺失自然無法對社區治理起到積極作用[2]，更是會造成時間資源和人力資源的浪費。

（三）非政府組織及社會組織發展嚴重滯后

基于目前政府現有工作內容無法覆蓋非政府組織所承擔功能的現狀，為了符合多元化治理的要求，減輕地方鄉鎮政府的壓力，引入非政府組織勢在必行。然而在很多農村社區中，非政府組織的發展是不足甚至嚴重滯后的[3]。社區中各協會的設立過于簡易，不利于提高社區的公共服務水平，面對很多復雜的突發狀況時也難以適應和作出及時的應對措施。

非政府組織是介于政府與居民之間的一種“調和劑”般的存在，在面對和處理社區內部事務時具有很高的靈活性，隨著中國經濟社會結構的巨大變化及民眾需求的多樣化，為了提高社會管理與公共服務供給方式的創新性，更需加大力度引入非政府組織來對農民集中居住后的社區進行治理。

除此之外，誠如社區公共設施的管理、服務信息和社區衛生的維護[4]等工作，都可以委托給更加專業的社會組織，這也能在一定程度上緩解社區委員會過度行政化的問題。

（四）治理方法有待進一步開拓

對農民集中居住后的社區進行治理，其實已經涌現出了不少治理手段。諸如開展社區宣傳、評選社區模范、組織種類多樣的社區活動等。可以說凡涉及社區管理的形式均可以納入社區治理的范疇。但上述的治理方法大多注重物質層面的治理，將著眼點放在精神層面的并不多。然而物質與精神、生活與文化各方面都是需要平衡的[5]。社區治理方法的單一，未將農民集中居住存在的天然特殊性納入考慮范疇，甚至會導致治理手段無法達到治理效果的結果。

綜合來看，我國目前更傾向于使用較為直觀的宣傳展覽喊口號的形式對集中居住的社區進行治理，沒有跟上科技發展、網絡發達的腳步[6]，沒有融會貫通使用現代化手段，從而導致其影響力和覆蓋面都很有限。

三、針對農民集中居住型新型農村社區治理問題的對策建議

（一）積極轉變鄉鎮政府職能

和傳統農村社區治理不同，鄉鎮政府結合本地實際情況對自己的準確定位在對農民集中居住后的社區進行治理時顯得尤為重要，必要時積極轉變職能，由指令型政府向服務型政府進行轉變。鄉鎮政府理應秉持著為社區人民服務的原則，進一步理清自身及農民集中居住社區內相關組織的職責權力，同時善于借助耕地可規模化流轉這一先天優勢，鼓勵農民發展集體經濟。

（二）改進民主參與機制并建立權力制衡機制

想要農民積極參與社區治理，一套合法的、民主的、制度化的參與機制必不可少。為了達成將農民納入治理主體的目標，一方面要對社區居民進行宣傳教育，使其主體意識、民主意識及參與意識得到根本上的提高，從而能夠充分發揮主人翁意識，理解參與治理實質上也是對自身權益進行維護。另一方面，要積極推進民主參與平臺建設，完善系列相關制度，如聽證制度、政務公開制度等等，同時公開化透明化社區管理各項事務，讓居民在日常生活中能切實體會到自己的參與感。

民主參與機制的平穩運行，又與一套合理有效的權力制衡機制密不可分。權力制衡機制需要進一步滲透進民主參與機制中去，對監督主體及職責權限進行明確，避免出現權力不作為與濫用權力的現象。

（三）培育發展非政府組織及社會組織

首先，社區應結合自身特點引入具備一定規模和能力的非政府組織協助社區治理，要為初具規模、處于萌芽狀態的非政府組織發展提供良好的生長環境，促使其成長為可以承擔社區服務的優秀組織。同時，對非政府組織要依法依規管理。

此外，伴隨農村經濟社區的極速發展，農村社會組織的日益壯大理應引起我們的重視，它們正在新型農村社區治理中發揮著愈來愈大的力量。為充分實現農村社會組織籌資、引資、激發社區活力的目標，應當在相關政府部門對農村社會組織進行積極的政策引導的基礎上，

對社會組織內部制度與人才管理方案進行改革，促使農村社會組織走上良性發展的運行軌道。

（四）創新社區治理主要方法

對農民集中居住后的社區進行治理過程中要不斷創新治理手段，主要可以從以下幾方面入手。

第一，因地制宜發展社區經濟，要在對社區當地的歷史水平和自身條件進行一個準確評估的基礎上，宜農則農、宜工則工。

第二，將社區文化作為社區發展內核，將文化基礎設施建設作為方向，全力打造別具匠心的獨特社區文化。可以通過建造社區閱覽室、社區宣傳窗等文化設施來勾連起居民間情感的紐帶，提升居民文化素質的同時也塑造著社區精神。

第三，注重社區教育，不應讓社區教育僅僅停留在貼大字報、簡單粗暴地表揚批評層面，要充分認識到居民素質高低是決定治理能否良性開展的重要因素，對不同群體和不同年齡段要進行更具針對性的教育。

最后，緊跟科技發展、網絡發達的時代腳步，運用大數據對新型農村社區進行“智慧治理”。在面對一場對全國乃至全世界人民都造成極大危害和影響的疫情時，習近平總書記在北京市調研指導新冠肺炎疫情防控工作時強調：“全國都要充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的加強堡壘。”由此足以看出通過互聯網積極參與開發的社區防控應用、線上防控平臺所囊括的一系列健康報備、社區出入管理、居家服務、違規舉報等功能均為這場保衛戰的最終勝利貢獻了力量。那么在對新型農村社區進行治理時如何運用智慧手段則顯得尤為重要。