鄉村振興視角下村莊層面的國土空間規劃探討討論

攸縣自然資源局 寧書

鄉村振興戰略的落實與實施，對鄉村發展有著一定的促進作用，戰略落實效果的如何，決定著鄉村發展效果的如何。而處于鄉村振興視角下，各地區鄉村若想邁入更好的發展境地，應始終堅持著“產業興旺、治理有效、生態宜居”等發展目標，以此走向更為富裕的生活，實現資源的合理應用。而村莊規劃工作的實施，其與國土空間規劃息息相關，也屬于鄉村振興戰略實施過程中必不可少的環節，在鄉村振興引領下，村莊建設用地、農用地在規劃統籌上會更加合理，從全域的發展角度出發，實現村莊的可持續發展，讓國土空間獲得更有效的利用。

一、鄉村振興視角下村莊層面規劃思路

（一）利用政策指引

在村莊層面展開國土空間規劃時，其規劃思路應將政策作為指引導向，將國務院所頒發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》貫徹到實際工作中，使得國土空間規劃顯露出載體性、引導性、戰略性以及約束性的作用[1]。另外，國務院頒發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》也明確指出，若想達成村莊的穩定發展，讓其符合時代規律合理演變，便要根據村莊的實際情況、資源分布、區位條件等內容，完成對國土空間的合理規劃，而在這一過程中也要堅持著特色保護、融入城鎮的思路，采用分類的方式推進鄉村振興，不做一刀切。另外，鄉村振興戰略的實施，應完成對法定的村莊規劃，這樣不僅有助于村莊發展思路的指引，同時也會確定好鄉村振興戰略實施中各項任務的先后順序，從而讓建設工作有秩序，合理布局國土空間。

（二）總體規劃架構

以潞甫村村域總體規劃作為實踐內容，對村莊層面國土空間規劃展開研究。首先，為村域分區規劃，嚴格落實上位規劃中“三區三線”要求，即生態、農業、城鎮三種類型的空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。其次，完成村莊的總體規劃，具體內容為以下，即性質、位置、發展方向以及規模，并合理配置、優化村莊的基礎設施和公共服務設施，如水、路、電、環衛、商業、教育文化、養老醫療、公墓等。而在美麗鄉村建設規劃的過程中，其具體的思路如下：第一，做好空間定位分區，結合潞甫村的空間功能現狀，指導劃分組團以及分組建設；第二，依據“一戶一宅”政策，摸排清楚村域內危房、空心房、分戶建房等情況，了解村民建房需求，落實好建房意向，選取集中建房點，完善配套設施，引導無地建房村民往集中建房點集中；第三，完善基礎配套設施，讓村莊的供水、供電、綠化、道路、文化以及環境衛生都朝著較好的局勢發展，并做好各類配套設施的安排[2]。第四，應保護好村莊原有的歷史文化資源，可以在保護該類資源的基礎上，加大當地油茶以及黃桃產業的發展，并在衡茶古官道沿線農田中發展特色種植業，結合蔡槐庭故居、蔡儀故居等文化旅游資源，讓鄉村旅游與歷史文化巧妙融合到一起，使得潞甫村建設成宜居、宜業、宜游的省級農旅示范村，為鄉村經濟的發展帶來全新機遇。

二、鄉村振興視角下村莊層面的國土空間規劃編制策略

從我國已發布的各類文件中能夠得出，村莊規劃時不但要做到因地制宜、分類指導，同時也不要形成一刀切，應處于全新的國土空間規劃體系下，完成科學、可行的規劃管理以及規劃編制，最終讓原有的工作理念得到創新，并讓工作模式得到完善，使其適應新時期的發展目標，讓村莊規劃做到應編盡編，而具體策略體現在以下幾個方面：

（一）達成村莊分類精準化

村莊規劃時，始終遵循著分類指導的原則，能夠讓村莊完成精準分類，這也是達成合理編制的渠道之一，能夠在節約資源、節約成本的基礎上，推進村莊國土空間規劃的落實。應確定好村莊的所屬類型，從縣域的層面看待問題，并聯系到鄉鎮以及上位縣的國土空間規劃，從而根據城鎮開發以及建設用地要求，完成規劃內容的確定，以此將結果顯現到縣域村莊布局當中，讓規劃效果明顯提升[3]。

（二）利用成果表達實用性

在村莊層面的國土空間規劃而言，規劃成果的如何，決定著此項工作開展的質量與效果。而檢驗規劃成果是否實用，應提前確定好規劃的主要群體，簡單而言便是村莊居民以及規劃管理人員。根據有關文件得出，鄉村振興引領下村莊層面的國土空間規劃，應達成管理版規劃成果以及村民版的規劃成果。首先，管理版。全新發展背景下，村莊層面的國土空間規劃，可謂是鄉村地區的主要工作，也是國土空間保護與開發的根本依據[4]。對此，管理版規劃成果應按照政府實施管理規劃的角度制定，從而將成果與形式確定好。例如，管理版成果需呈現在自然資源“規劃一張圖”系統內，內容側重用地布局以及各項指標等，作為政府管理、審批的法定依據；其次，村民版。鄉村振興戰略的實施，村民可謂是最為直接的受益者，而在此背景下的村莊國土空間規劃工作，同樣受益者也為村民。因此，在村民版成果表達時，應從村民的視角上出發，全面考慮到村民的利益獲得情況，將一些利于村民生活、生產以及村規民約等內容呈現出來，在表達上通俗易懂，從而獲取村民的接納，讓村民感受到此工作開展的意義。

三、確保村莊層面國土空間規劃落實的措施

（一）保障規劃編制經費

根據當下城鄉規劃法的有關條例來看，縣級之上的政府需要把城鄉規劃中的管理編制經費歸納到財政預算之中，使得此項工作的撥款不再困難。對此，地區政府應根據每一年度的實際情況，將一些存在規劃需求的村莊納入到具體編制中，并設置出相應的編制任務，把編制的整體費用歸納到財政預算之中，從而讓村莊國土空間規劃工作的實施擁有資金上的支持，使得規劃編制井然有序的開展。

（二）強化多部門協作

無論是鄉村戰略的落實，還是村莊空間規劃工作的實施，其都比較復雜、繁瑣，屬于一項系統性的工程，尤其是當前全新體系下的村莊空間規劃工作，不僅工作內容涉及到多個管理部門，同時工作性質也比較復雜。對此，各個部門應做好相應的協同工作，構建出完善、可行的溝通機制，從而加強人員之間的交流，讓村莊規劃數據得到及時的更新與共享，從而防止重復性工作的發生，讓整體的工作效率顯著提升[5]。

（三）落實“一師兩員”制度

按照“一鎮（鄉）一師”原則，實施鄉村規劃師制度。以村“兩委”班子成員為基礎，建立村莊“規劃聯絡員”和“規劃監督員”制度。發動黨員干部、村企業家、鄉賢達人等參與到規劃編制中，充分聽取當地村民意見，做到開門編規劃。

（四）理清實施重點

村莊層面的國土空間規劃工作，其主要任務便是落實與執行，避免規劃與落實出現偏差。對此，要結合區域政府的實際財政水平，合理展開規劃的落實。例如，先落實鄉村振興項目、村莊風貌改善或者是居住環境的改善。例如，注重農用地管制規則以及建設用地管制規則的實施重點。

第一，農用地管制時，應根據相應的法律法規，完成對永久基本農田的批準，而對于此類農田，一旦經過了劃定，全部單位以及個人都不允許擅自占用或者是用于其他用途。而對于非農建設而言，應盡量不占據耕地或者是減少耕地占用的面積，這時應確定好所需要的農用地，以此達成農用地轉用規劃許可證的辦理。最后，要防止設施用地面積的增大，且最好采用分次申報用地的方法，以此提升設施用地規模。

第二，在建設用地管制時，應做到節約集約用地，調整產業用地和設施用地。對于村莊公共服務設施用地，要根據國家所制定的各項標準，做到集約、節約用地。而對于宅基地，應優先完成村內空閑地以及未利用地的整理，并鼓勵村民向集中建房點集中。新建住宅需符合“一戶一宅”政策，且在應用荒山荒地時，宅基地面積不能超出210m2；在應用耕地時，不能超出130m2；而在應用其他土地或空閑土地時，不能超出180m2。此外，新建住宅層數一般不要超過三層，且建筑物的高度也應當把控在12m之內，建筑風格最好呈現出地域特色，風格統一，讓整體的村莊面貌顯著提升。預留2%至5%的規劃建設用地機動指標，專項用于鄉村振興產業發展，用地指標實行不落圖的“實用實銷”制度。鼓勵農村利用空坪綠地建設小廣場、小游樂場等微全民健身場地，不占耕地的，按現狀農用地地類管理。

四、結束語

綜上所述，在實施鄉村振興戰略時，應知曉戰略與鄉村區域發展的關聯，以此為鄉村的發展帶來全新機遇。另外，村莊層面的國土空間規劃，應讓規劃工作具有更好的條件，從而讓規劃工作達成根本的要求，在提升村莊建設與發展的基礎上，實現村莊空間規劃的合理分類以及分時段推進，進而讓該項工作全面展開，爭取到2022年時，達成良好的鄉村發展模式，讓村莊呈現出宜人、宜居的效果。