集體經營性建設用地入市存在的問題與對策
——以晉江市為例

福建農林大學 靳浩

一、前言

隨著2015年“三塊地”試點改革在一些地方開始實施起，集體建設用地入市在全國開始慢慢展開，在試點地區入市實踐中，取得了很大的成功，但也發現了一些問題，本文以作為改革試點之一的晉江市為例，分析在入市過程中仍面臨的問題，提出相應的建議，為成功推進農地入市工作提供參考。

二、晉江市集體經營性建設用地入市現狀分析

以福建省晉江市為例，2007-2019年晉江市國有土地工業用地的供應拍賣價格每畝由10萬元上升到53萬元，增長了4.3倍，2019年晉江市征地片區綜合地價也僅為市區7.4萬元/畝，非市區6萬元/畝，即使2019年新的《土地管理法》實施后，征地補償開始考慮土地需求、土地位置、土地區產出價值、土地供求，但農戶和集體仍未充分享受到土地的增值收益。

2015年國務院在全國人大的授權下在三十三個試點縣（市、區）啟動了 “三塊地”改革試點工作，福建省晉江市作為首批集體經營性建設用地試點縣，標志著新一輪土地改革全面啟動。晉江市政府為了使集體經營性建設用地與國有建設用地同權入市，制定了多個相關配套改革文件，推進集體建地與國有建設用地同等入市，同時完善集體建地入市土地增值收益調節金制度。

到2019年末，晉江全市已經完成了23宗集體經營性建設用地入市交易，交易面積達到了126.28畝，交易金額達4081萬元，其中政府收取調節金805萬元，村集體收入3276萬元，有效盤活農村“沉睡資產”，保障了農村合作組織和集體的利益。

從入市主體來看，晉江市規定代表集體興壽土地所有權的主體有兩個，分別是集體經營性建設用地所屬的村或者鎮的集體經濟組織和村委會。

從收益分配來看，晉江市將土地按入市后用途分為商服用地、工礦倉儲用地和其他用地；集體要按照入市土地的入市方式、入市后的用途等分情況繳納不同比例的調節金，并將全市劃分市區和鄉鎮，然后市區又分為商服用地、工礦倉儲用地、其他類型用地，鄉鎮分為鄉鎮商服用地、鄉鎮工礦倉儲用地、鄉鎮其他類型用地，且每種類型又根據地理位置分為三級，分別制定不同的基準地價。以協議方式入市時，以基準地價為基礎征收土地增值收益調節金。

對于增值收益在集體內部的分配方式，晉江市土地收益在農村集體經濟組織與其成員之間按以下比例進行分配：（1）農村集體經營性建設用地所有權屬于村農民集體，土地收益按照3：7的比例在村集體經濟組織和村集體經濟組織成員進行分配；（2）農村集體經營性建設用地所有權屬于村民小組的，土地收益按照村集體經濟組織5%、村民小組25%、村民小組成員70%的比例進行分配；（3）農村集體經營性建設用地所有權為鎮農民集體所有的，土地入市取得得收益全部留在集體經濟組織，由集體經濟組織統一調配。

三、晉江市集體經營性建設用地入市過程中存在的問題

（一）入市主體不明確

確定明晰由誰代表集體成員行使土地所有權即由誰作為集體建設用地入市的主體是集體經營性建設用地入市的前提和基礎。晉江市規定代表集體進行入市的主體有村委會、集體經濟組織和村民小組，實踐中集體經濟組織虛位，多為村委會為集體建設用地的入市主體，筆者認為村委會作為集體經營性建設用地的入市主體與其職能相沖突，集體經濟組織作為集體建設用地入市的主體更加合法合理。根據《土地管理法》可知，可以代表集體經濟組織行使所有權的有集體經濟組織和村委會，實踐中集體經濟組織虛位，集體建設用地的入市主體一般是村委會。

《憲法》規定農村和城市郊區的土地屬于集體所有。而“集體”是一個政治概念，需要在法律上進行人格界定，那么這里的集體究竟如何界定呢？雖然法律明確規定“集體”所有其實是集體成員所有。但集體成員人數眾多，為了提升效率，需要特定的組織代表集體成員行使所有權。從《民法典》可知集體經濟組織和村委會屬于特別法人，所以由村委會和集體經濟組織代表集體成員行使所有權從法理上是可行的，但筆者認為村委會代表集體行使所有權與其職能相沖突，這里我們通過闡述村委會和集體經濟組織的演變來進一步說明兩者的職能的不同。

農村集體經濟組織，孕育于中國的農村特有的集體所有制經濟，具有中國特色，農村集體所有制經濟在我國已經延續了多年，新中國成立之初，我國實行“耕者有其田”制度，農民自己擁有土地的所有權，之后農村開始實行合作化運動，從互助組、初級社、高級社慢慢演變為人民公社，人民公社集政治和經濟功能于一體，人民公社內部分為三級，其中生產隊是最基礎的，三級從下往上為生產隊、生產小隊、生產大隊。1978年農村改革以后，農村開始以家庭為承包單位承包土地的，原有的人民公社“三級所有，隊為基礎的”經營模式被打破；1983年國家要求政社分開，重新建立鄉人民政府和集體經濟組織，直到1985年，人民公社、生產大隊、生產隊才慢慢演化為鄉人民政府、村委會和村民小組，但是，對應的集體經濟組織卻沒有完全建立。所以實踐中往往由村委會或者村民小組代行農村集體經濟組織的職能。從上述分析可知農村集體經濟組織和村委會的歷史淵源、設立依據和職能都不相同，兩者是不同的組織，二者應當相互監督、相互制約，不宜大包大攬，由村委會或村民小組代行農村集體經濟組織的職能。但是由于歷史原因，在實踐中集體經濟組織名存實亡，村委會實際上代行了集體經濟組織的職能。而且從我國對農村的機構的設置來看，村委會是側重于對村民的事務管理，而農村集體經濟組織則側重于村集體的生產經營活動。所以集體的生產經營權應當專屬于集體經濟組織，故應當由集體經濟組織代表集體成員進行集體經營性建設用地入市。

（二）入市范圍較窄

農村集體建設用地的范圍包括宅基地、公益性建設用地和集體經營性建設用用地，只有集體經營性建設用地滿足新修訂的《土地管理法》的要求，但在農村集體經營性建設用地的總量所占比例不及集體建設用地的十分之一，農村集體經營性建設用地入市即這些土地使用權入市，包括出租、出讓和入股等方式。入市范圍對于構建城鄉統一的建設用地市場這一目標具有舉足輕重的意思，如果入市范圍過小，則無法滿足經濟發展對于建設用地的需求，不利于盤活農村土地，所以應當適當集體經營性建設用地的基礎上適當擴大集體建設用地的入市范圍。

（三）入市收益分配的依據和比例仍有待商榷

集體經營性建設用地入市過程中，最重要的一個問題就是如何協調入市過程中取得的增值收益。從晉江市來看，其分別規定了集體經營性建設用地入市過程中增值收益調節金在國家和集體之間的分配比例、集體經濟組織和集體內部成員的分配比例，從整體來看規定較為完善，且按不同用途征收不同的比例較為土地調節金合理。雖然在入市過程中政府作為公共服務的提供者，可以為集體經營性建設用地入市的運轉提供良好的外部環境，政府參與增值收益是沒有問題的，但實踐中政府不僅參與增值收益的利益分配，同時還制定增值收益分配方案，既是運動員，又是裁判員，其參與分配的角色與其職能不相匹配，筆者認為應當由立法機關制定增值收益分配方案。

此外，集體土地在征收變成國有土地之后，在第一次出讓期限到期后，還會再一次出讓，獲得巨額的出讓金：而集體喪失的農地所有權，卻只分配到了第一次出讓中的增值利益，后續的出讓金全部被國家占有，但是集體作為所有權人和農地發展權人，其應該享有后續的增值利益，所以國家應該將之后出讓獲得的利益拿出一部分分配給集體，然后設立相關基金，作為保障集體成員的養老、醫療等社會保障費用或按一定的標準分配給集體成員。

四、完善農村集體土地入市的建議。

（一）確立農村集體經濟組織入市主體地位

村委會與農村集體經濟組織二者是不同的組織，村委會的職能是協助管理村民的日常事務，向政府傳達反應村民的意見，而農村集體經濟組織的職能則是發展農村經濟。但如上文第二部分所提到的在生產隊、生產大隊、人民公社演變過程中，相應的集體經濟組織未設立，實際上集體經濟組織名存實亡，在實踐中集體經濟組織的職能一般由村委會行使。所以立法機關應當設立一部專門規定農村集體經濟組織的法律，對于其界定、性質、職能、人員組成、運行機制進行詳細的規定，使得在農村集體經濟組織和村委會可以各司其職，相互監督。

（二）集體建設用地入市增值收益分配應區分轉讓和出讓環節

在集體建設用地入市過程中，根據入市流轉雙方主體的區別可以分為初次流轉和再次流轉，初次轉讓即集體組織將土地以租賃、入股等形式轉讓給用地方；再次流轉即土地使用權人再次轉讓土地獲取收益。由于初次流轉和再次流轉的流轉成本、流轉雙方都不一樣，所以增值收益分配應區分初次流轉和再次流轉。在部分試點地區，便已開始區分轉讓和出讓環節，并采取相應的調節方式。例如晉江市規定在初次流轉中，集體應當依照成交價格的一定比例上繳地方政府，在再次流轉中以增值額為基數區分不同用途征收不同比例的調節金。

五、結語

總之，集體建設用地入市是我國縮小城鄉差距進程中邁出的重要的一步，但在入市過程中關于入市主體、入市后的增值收益分配等仍然缺少明確的具體的規定，集體經營性建設用地入市要想取得成功仍需要在實踐中不斷的探索和改進。