新疆少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)法律援助現(xiàn)狀與對(duì)策研究
——以呼圖壁縣為例

新疆交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 高龍躍

一、呼圖壁縣少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)法律援助概況

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置概況

呼圖壁縣法律援助中心成立于2006年3月，為縣司法局內(nèi)設(shè)部門，2007年底，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)司法所掛牌成立了法律援助工作站，將法律援助工作延伸到了基層，縣工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委等社會(huì)組織成立了法律援助機(jī)構(gòu)，成為縣法律援助中心指導(dǎo)下的重要的法律援助社會(huì)力量，有效緩解了困難群眾打官司難的問(wèn)題。2015年6月依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所建立工作站，構(gòu)建起多元化、多層面的法律援助受理渠道。

現(xiàn)呼圖壁縣法律援助辦公室現(xiàn)有工作人員兩名（1人在編人員），另外有31名法律援助律師兼職，均來(lái)自呼圖壁縣律師事務(wù)所的律師。其中，新疆眾志成律師事務(wù)所11名律師、新疆鑫仕民律師事務(wù)所1名律師、新疆新靖律師事務(wù)所12名律師、新疆景化律師事務(wù)所3名律師、新疆葛澤萍律師事務(wù)所4名律師。

（二）工作開(kāi)展概況

2017年1月—2019年6月，呼圖壁縣法律援助中心辦理案件共118件，其中民事案件74件，刑事案件34件。受援人總數(shù)130人，其中農(nóng)民工20人，殘疾人4人，老年人11人，婦女24人，未成年人19人，少數(shù)民族18人。接待咨詢?nèi)丝倲?shù)345人，為援助人挽回經(jīng)濟(jì)損失110.35萬(wàn)元。對(duì)公檢法部門指派的刑事援助案件，法律援助中心也嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)予以提供援助。

二、呼圖壁縣少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)法律援助現(xiàn)存問(wèn)題

（一）法律援助知識(shí)知曉率低

1.法律援助知識(shí)理解困難

在呼圖壁縣，農(nóng)牧區(qū)的少數(shù)民族群眾大多以放牧、種地為生，大多數(shù)農(nóng)牧民受教育水平較低甚至有些人都沒(méi)有上過(guò)學(xué)。在日常生活中，他們大多都以自己本民族的語(yǔ)言相互交流，沒(méi)有學(xué)習(xí)過(guò)國(guó)家通用語(yǔ)言文字，導(dǎo)致很多人聽(tīng)不懂也不會(huì)講國(guó)語(yǔ)。文化水平和語(yǔ)言交流的問(wèn)題阻礙了法制建設(shè)工作在少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)群眾中的展開(kāi)和推進(jìn)。同時(shí)教育水平低、語(yǔ)言溝通有障礙的問(wèn)題也導(dǎo)致少數(shù)民族群眾難以理解法律援助相關(guān)知識(shí)。

2.法律援助宣傳不精準(zhǔn)

在調(diào)研過(guò)程中，縣司法局同志介紹，縣里由宣傳部組織、司法局主導(dǎo)，會(huì)定期在農(nóng)牧區(qū)群眾中開(kāi)展普法學(xué)法的宣傳工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村委會(huì)通過(guò)張貼海報(bào)、發(fā)放宣傳冊(cè)等方式向群眾普及法律知識(shí)。但是普法宣傳工作取得的成效并不是非常好，究其原因是因?yàn)檗r(nóng)牧民群眾的文化水平低、法律宣傳的手段和途徑較為單一，對(duì)于一些專業(yè)的法律名詞難以理解，導(dǎo)致普法效果不是很好。少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)群眾的文化水平低、語(yǔ)言理解難再加上普法宣傳成效低、法律援助工作宣傳不精準(zhǔn)。這些問(wèn)題導(dǎo)致群眾對(duì)法律援助知識(shí)的知曉率較低，阻礙了法律援助工作在少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)群眾中的展開(kāi)。

（二）法律援助人才隊(duì)伍薄弱

1.法律援助人力資源少

在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)呼圖壁縣法律援助辦公室現(xiàn)在僅有兩名工作人員負(fù)責(zé)法律援助方面的相關(guān)工作，其中1人為在編人員，另一人則為臨聘人員。呼圖壁縣法律援助中心沒(méi)有專職律師，法律援助的實(shí)施主要是通過(guò)全縣五家律師事務(wù)所的31名法律兼職。通過(guò)學(xué)歷分析發(fā)現(xiàn)，31名律師中有僅有20人本科法學(xué)專業(yè)畢業(yè)，其余11人中9人為電大法學(xué)專業(yè)畢業(yè)，2人學(xué)習(xí)專業(yè)與法律無(wú)關(guān)。另外有5名律師從事法律工作時(shí)間不足三年。這些律師中也有很大一部分人沒(méi)有通過(guò)司法考試。由此可以看出，呼圖壁縣法律援助工作面臨著工作人員少，法律援助律師隊(duì)伍整體素質(zhì)低，經(jīng)驗(yàn)少等問(wèn)題。因此，法律援助人力資源少是影響呼圖壁縣法律援助工作進(jìn)行的重要因素。

2.缺乏懂雙語(yǔ)的工作人員

呼圖壁縣為少數(shù)民族農(nóng)牧縣，農(nóng)牧區(qū)群眾普遍文化水平低，也不會(huì)講國(guó)語(yǔ)，有些人即便聽(tīng)得懂國(guó)語(yǔ)，也不認(rèn)識(shí)漢字。語(yǔ)言溝通穩(wěn)定也是影響法律援助工作展開(kāi)的因素之一、調(diào)研數(shù)據(jù)顯示呼圖壁縣兼職法律援助工作的31名律師中5人為哈薩克族、2人為回族、24人為漢族。僅有5名少數(shù)民族律師可以和農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族群眾無(wú)障礙地交流案件情況，其他大部分法律援助律師存在和受援群眾溝通難的問(wèn)題，懂雙語(yǔ)的工作人員少，成了阻礙法律援助工作的開(kāi)展的重要因素。

（三）法律援助的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

1.經(jīng)費(fèi)少并且來(lái)源單一

就援助經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道而言，目前呼圖壁縣法律援助工作的來(lái)源僅限于政府財(cái)政撥付和中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)途徑。2019年，呼圖壁縣政府財(cái)政撥付給法律援助的經(jīng)費(fèi)僅為7萬(wàn)元，扣除辦公經(jīng)費(fèi)和工作人員的補(bǔ)貼后，用于援助的經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有多少，這也影響了呼圖壁縣法律援助程序的正常進(jìn)行。同時(shí)作為經(jīng)費(fèi)另一來(lái)源渠道的中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目，對(duì)援助主體有明確的限制。同時(shí)經(jīng)費(fèi)申報(bào)的類型、程序、范圍有嚴(yán)格的限制，這也是呼圖壁縣法律援助經(jīng)費(fèi)不足的一方面原因。

2.法律援助律師辦案經(jīng)費(fèi)少

律師事務(wù)所不同于國(guó)家行政事業(yè)單位，無(wú)法得到政府財(cái)政的支持，再加上律師進(jìn)行法律援助的辦案經(jīng)費(fèi)十分有限，行業(yè)奉獻(xiàn)的進(jìn)展緩慢。經(jīng)調(diào)研，呼圖壁縣辦理法律援助案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每件補(bǔ)助500元。這500元經(jīng)費(fèi)主要用于交通、打印等必要開(kāi)支。有時(shí)遇到一些取證困難、案情復(fù)雜的案件，由于投入法律援助的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)十分有限，還需要律師自己“倒貼”。辦案經(jīng)費(fèi)少影響了部分律師的積極性，認(rèn)為法律援助就是為了完成政府的任務(wù)，在案件的辦理過(guò)程存在不盡心、不出力的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)呼圖壁縣少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)法律援助工作的對(duì)策建議

（一）采用多種方式、拓寬宣傳渠道

1.完善法律援助宣傳機(jī)制

農(nóng)牧區(qū)法律援助知曉率低，拋開(kāi)農(nóng)牧民文化水平限制的因素外，主要還是相關(guān)主管部門的輿論宣傳、工作部署沒(méi)有到位或者說(shuō)做的不夠。在調(diào)研中，法律援助中心的同志就強(qiáng)調(diào)他們沒(méi)有開(kāi)展專門的法律援助宣傳工作，而是在普法宣傳時(shí)一并開(kāi)展。如此，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上設(shè)立專職人員進(jìn)行一般性法律宣傳和法律援助宣傳顯得勢(shì)在必行。

2.開(kāi)展有針對(duì)性的特色宣傳

農(nóng)牧區(qū)法律援助的宣傳，一方面存在宣傳對(duì)象的特殊性，另一方面是當(dāng)前融媒體技術(shù)和宣傳手段的飛速發(fā)展，促使我們相關(guān)部門采取人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式開(kāi)展法治宣傳教育活動(dòng)，擴(kuò)大法治宣傳教育覆蓋面。如在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有非常好的“阿肯”彈唱手，他們能將宣傳內(nèi)容編成歌詞進(jìn)行彈唱，接地氣，群眾也易于接受，所以要積極鼓勵(lì)農(nóng)牧區(qū)中有一定文化素養(yǎng)的群眾和干部積極參與其中。所謂有針對(duì)性的宣傳，也是基于目前呼圖壁縣農(nóng)牧區(qū)在法律援助方面存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以該縣石梯子鄉(xiāng)和雀爾溝鎮(zhèn)為例，由于這兩個(gè)地區(qū)處于山區(qū)和牧區(qū)，所以有關(guān)交通事故和草場(chǎng)糾紛的問(wèn)題比較多，故基層法律服務(wù)者在這兩個(gè)地區(qū)就應(yīng)當(dāng)著重宣講這兩種問(wèn)題的法律處理方式，這就有了精準(zhǔn)性和針對(duì)性，能提高宣傳效果。

（二）加強(qiáng)法律援助人才隊(duì)伍建設(shè)

1.加強(qiáng)法律援助工作人員的培訓(xùn)

在目前尚不能及時(shí)解決增加專業(yè)人員的情況下，提高現(xiàn)有專業(yè)人員的水平顯得格外重要，這也是自治區(qū)相關(guān)部門提出的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。就是要將司法行政機(jī)關(guān)將基層法律服務(wù)人才培養(yǎng)納入司法行政系統(tǒng)培訓(xùn)計(jì)劃，每年至少組織一次全員培訓(xùn)。大力支持基層法律服務(wù)工作者到區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市的律師事務(wù)所、高等院校、科研機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、交流和培訓(xùn)。

2.返聘公檢法司退休人員（特別是少數(shù)民族干部）

招聘新的專業(yè)人員是面對(duì)人才流動(dòng)問(wèn)題時(shí)較為典型的一種應(yīng)對(duì)方法，而針對(duì)呼圖壁縣農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族群眾居多的情況，這種招聘必然面臨著需求雙語(yǔ)人才這樣更為高要求的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也就基本上限定為招聘少數(shù)民族專業(yè)人才。另一種途徑是目前相關(guān)學(xué)者所推崇的，即是返聘當(dāng)?shù)毓珯z法司系統(tǒng)已經(jīng)退休的工作人員（特別是少數(shù)民族干部），讓他們發(fā)揮余熱。他們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，是進(jìn)行普法和法律援助的極佳人選。并且由此組成的“類律師群體”也是目前國(guó)外已經(jīng)實(shí)行的一種法律援助手段。

（三）合理分配資金，提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持

1.多渠道籌集社會(huì)資金

呼圖壁縣基層法律援助工作者每一案件僅有500元的辦案補(bǔ)貼，這確實(shí)對(duì)辦理好案件來(lái)說(shuō)是杯水車薪。分析原因，主要是我國(guó)法律援助資金的來(lái)源由兩部分組成。財(cái)政方面，對(duì)呼圖壁乃至全疆地區(qū)來(lái)說(shuō)自然無(wú)法和東中部發(fā)達(dá)省份相比，所以在法律援助方面投入不足是地區(qū)發(fā)展不均衡、不平衡的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。而社會(huì)捐贈(zèng)，即主要是法律援助基金方面。一是“中國(guó)法律援助基金會(huì)”所設(shè)法律援助專項(xiàng)基金方面，有“法治陽(yáng)光基金”等22種法律援助專項(xiàng)基金，所以相關(guān)政府部門可以進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，以此彌補(bǔ)資金的不足和加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；二是應(yīng)當(dāng)加大對(duì)公益慈善事業(yè)的宣傳，鼓勵(lì)一些企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人支持法律援助事業(yè)，同時(shí)政府給與其適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠，提高企業(yè)的宣傳和口碑。

2.加強(qiáng)對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入

2018年中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》，針對(duì)法律援助專項(xiàng)資金的使用和落實(shí)情況提出，中央財(cái)政要加大對(duì)中西部地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入力度。因此，對(duì)于新疆少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，國(guó)家及地方相關(guān)部門提供的措施更多是完善制度和加強(qiáng)社會(huì)力量投入來(lái)加以解決，而追根到底，基層法律援助作政府部門承擔(dān)的責(zé)任還是最主要的，這除了更加重視此項(xiàng)工作外，重要的一點(diǎn)就是國(guó)家政策傾斜，加大對(duì)西部少數(shù)民族區(qū)域的法律援助經(jīng)費(fèi)投入。

四、結(jié)語(yǔ)

法律援助，特別是基層法律援助在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、提高社會(huì)公平正義方面有著重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義。通過(guò)分析呼圖壁縣少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)法律援助的基本現(xiàn)狀，宣傳存在短板、專業(yè)人員不足和資金短缺在一定程度上制約了該機(jī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，新時(shí)代，地方政府，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)工作在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)當(dāng)中的重要作用。