黨建引領構建農村基層治理新格局研究*——基于對揚州市邗江區的分析

中共揚州市邗江區委黨校 劉開瑞，姚云霞

在國家治理體系中，農村社會治理現代化對國家治理現代化起著重要的支撐作用。揚州市邗江區位于東南沿海，毗鄰主城區，經濟發展水平較高，2020年GDP超過千億元，常住人口超過70萬。因為邗江區域面積不大，即使是農村離市區的距離也較近，隨著經濟社會的發展，農村吸引了大量的民營企業，出現了大批的外來人員，農村社會治理出現了新的矛盾和問題，給基層治理帶來很大挑戰，治理模式亟需轉變，研究黨建引領農村基層治理，有其合理性和必然性。

一、黨建引領和農村基層治理新格局的耦合關系

（一）黨建引領有助于農村社會治理的創新發展

黨建引領農村社會治理優勢主要體現在以下三個方面：一是社會治理整合優勢。基層黨組織最貼近群眾，最了解群眾的需求，它可以代表群眾向上級政府部門傳達群眾訴求，同時基層黨組織可以通過自身的公信力，能向下整合群眾利益訴求，達到求同存異的目的。二是社會治理的人才優勢。基層黨組織有大量的黨員，他們相對普通群眾，參與社會治理的意愿更強烈，基層黨組織可以引領他們，共同參與農村社會治理。三是社會治理的資源優勢。基層黨組織可以爭取上級黨委、政府的物資和政策支持，還可以動員鄉賢、企業家等，籌備社會治理需要的各類資源。

（二）良好的農村社會治理有助于基層黨建的發展

一是良好的社會治理有利于黨群關系的發展。在社會治理過程中，黨組織和黨員干部不斷與群眾接觸，處理他們遇到的各種問題，可以提升他們的黨性修養和解決問題的能力。例如在揚州新冠肺炎疫情期間，村干部和黨員入戶調查，為居家群眾送藥送食物，解決他們遇到的難題，黨群關系明顯提升。二是有利于提高群眾對黨組織的認同感。例如方巷鎮沿湖村，在村兩委班子的帶領下，在鄉村振興的過程中村民收入更高，村莊更美，黨組織的吸引力得到增強，有利于農村黨建的進一步發展。

二、黨建引領在農村基層治理中存在的主要問題及影響因素

（一）協調利益能力弱，黨組織領導核心地位不突出

在調查研究中我們發現，部分村黨組織協調利益能力差，領導核心地位不突出。一是家族勢力弱化了農村基層黨組織的領導地位。在某些村，某些家族的勢力較大，他們在很大程度上決定了村里大事情的發展方向，致使基層黨組織地位弱化。

二是治理能力不足弱化了農村基層黨組織的領導地位。社會轉型時期，農村面臨的新問題不斷增加，如拆遷補償、增地補償等，但是有的領導干部缺少基層工作經驗，對一些突發事件缺乏預判，處理問題的能力不強，社會治理能力較弱，影響了基層政權的領導地位。

（二）黨的后備人才缺乏，黨組織建設和黨員隊伍建設滯后

一是村干部缺乏人才造血功能較弱。一方面，村書記素質有待提升。從村支書任職期限來看，部分村存在村支書長期任職的情況，造血功能較弱。部分村黨組織書記年齡老化、能力弱化，“等、靠、要”思想較嚴重，表現在落實黨建責任思路不明、發展集體經濟渠道不寬、聯系服務群眾方法不多等多個方面。另一方面村“兩委”結構有待優化。受外界環境和農村條件影響，農村大多數具有一定學歷、技術的青壯年黨員更傾向于外出務工發展，帶來部分村在選人用人時可選空間不大。農村干部結構不優、能力不強，班子總體上年齡偏大，學歷層次不高。

二是黨員隊伍引領作用較弱。從年齡層次來看，基層黨員年齡偏大，從學歷層次來看，農村黨員學歷層次普遍偏低。在當前老齡化社會日趨加深的趨勢下，農村黨員老齡化問題，既有人均壽命提高、老黨員基數大、優秀青年農民大量外流等客觀事實，也存在部分基層黨組織凝聚力不強，組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾能力偏弱的原因，造成部分農村黨員作用發揮不明顯，黨員帶動示范能力不強。

（三）黨組織動員力不足，村民自治和社會力量參與度不高

“共建共治共享”，是社會治理的核心，但我們調研發現：一是黨組織動員能力不足。大多數村仍習慣于“有事就做，無事閑著”，對各項村務主要還是依賴村委會成員來完成，缺乏對社會治理的整體安排，缺乏動員其他人參與的能力。各村黨組織雖然要求黨員深入聯系群眾，有的村還明確規定了全年入戶走訪的次數，但是缺乏深入聯系，服務群眾的效果與預期相差較遠。

二是村民自治能力不足。隨著社會的發展，農村政治、經濟方面優秀人才大量轉移到城市，留在農村的主要是留守兒童、留守婦女和孤寡老人，他們普遍文化程度不高，參與社會治理的積極性不高。

三是群團組織參與不足。很多地方的群團組織建設相當薄弱，有的只是一塊牌子。工作大多以會議和活動為主，缺乏創新，與中心工作結合的力度不夠。部分領導認為：“群團工作不是中心工作，沒有必要投入過多的資金和精力”。

（四）基層權責不對等，農村基層治理資源保障不足

一是基層政府權責不對等。邗江區有的鄉鎮經濟實力較強，需要承擔大量的管理服務任務，但是體制卻與普通鄉鎮一樣，缺少相應權限，如話語權、決定權、實施權等，工作中經常受制于人。

二是基層政府資源配置不足。調查中的村幾乎都存在人手不足的情況。受自然資源、地理位置、干部能力等因素影響，部分村集體經營性收入較低，多數以土地流轉、發包收入為主，缺乏可持續、高附加值的收入增長來源。部分村歷史債務較大，使農村基層黨組織缺乏社會治理的物質基礎。

三、黨建引領農村基層治理創新路徑的思考

（一）發揮農村基層黨組織領導核心作用

農村基層黨組織一方面要帶頭抓好自身建設，以兩委和諧促全村和諧，最終達到整個農村和諧。另一方面要加強鄉鎮黨委的調控能力。越是經濟發達的地方，民營企業家越多，地方經濟考核要求一般比較高，有的地方忽略了黨建工作，建議理順鄉鎮黨政關系，建立和完善黨建工作的領導體制和工作機制，將黨建工作做到實處，加大黨建工作的考核力度。

（二）探索黨員教育和管理的有效方法

一是搭建黨員參與社會治理的平臺。基層黨組織可以結合自身的特點，根據所在村黨員的具體情況，選出有號召力的無職黨員，設置崗位，增加他們參與村里各項事務的積極性。

二是科學推進發展黨員工作。如嚴把新人入黨關，對新入黨人員從嚴考察，多方面征求群眾意見，針對一些家族勢力較明顯的村黨組織不發展群體外的人入黨的情況，要積極慎重地創新辦法，嘗試異地培養發展。加大在退伍軍人、新型農民、返鄉創業人士等群體中發展黨員力度。同時，積極穩妥開展不合格黨員處置工作。

三是創新黨員教育形式。注重采用農村黨員喜聞樂見的形式，增強“三會一課”、主題教育的感染力。充分利用好微信公眾號，在黨員微信群中，開設“互聯網+微黨課”，以文字、圖片等形式，使黨建工作扎根群眾、接地氣。強化身邊黨員典型選樹，營造比學趕超濃厚氛圍。

（三）加強黨的動員能力形成共治

一是增強黨組織的動員能力。基層黨組織要轉變理念，加大動員力度，提高群眾參與社會治理的積極性。如在大氣污染防治，人居環境創建，脫貧攻堅，疫情防控，特殊節點的社會穩定工作中，通過開展各類志愿服務活動，推進相關工作進程。

二是增加村民的自治能力。可以通過宣傳欄、電視、廣播、專家講座等方式，引導群眾了解“什么是社會治理”；堅持將群眾關心的，涉及他們自身利益的住房、就業、低保、涉農補助等及時公示公開，引導他們明白“為什么要參加社會治理”；提供網絡、電話等多途徑讓農民能表達自身訴求，讓他們明白“怎么參加社會治理”。

三是加大群團組織的參與力度。如團委可以利用青少年喜歡的新媒體向他們傳遞政府的各項政策，加強對留守兒童等特殊群體的幫扶力度；婦聯可以針對留守婦女、弱勢婦女，開展創業就業等工作，增加他們參與社會治理的積極性。

（四）多措并舉加強農村資源整合能力

一是支持基層政府權責對等。進一步賦予基層政府更多的權限，將部分簡單的行政審批權、行政權下放給鄉鎮，較為復雜的試行“鄉鎮吹哨，部門報到”制度；改革鄉鎮的人權事權，給予鄉鎮更大的用人自主權利，如鄉鎮事業單位人員的福利待遇由鄉鎮黨委決定，上級單位派駐人員的任免、調整和年度考核，鄉鎮意見占比超過50%。

二是加大基層政府的資源配置保障。將完善鄉鎮財稅分成政策，合理提高鄉鎮財政占比，加大轉移支付力度，保障村級黨組織建設，組織指導經濟薄弱村申報上級補助資金，加大對經濟薄弱村服務資金幫扶力度；逐年提高村干部工作報酬，加大人才招引力度吸引更多優秀人才回鄉擔任村干部；堅持選派“第一書記”“三農科技指導員”“‘三帶’顧問”駐村工作，對現有的農村土地和村集體資產進行摸底，盤活閑置資產，深入挖掘當地文化資源優勢，打造鄉村文化名片，可以效仿方巷鎮沿湖村深耕“漁文化”，積極培育“旅游+”特色產業。