中國鄉村基層社會治理問題與創新*

中共云南省委黨校 趙濤

一、中國鄉村基層社會治理問題

（一）治理環境不夠優化

當前，我國鄉村基層社會治理已進入了新階段，但還存在治理環境不夠優化問題：（1）外部環境復雜。如當前國內外形勢不確定增加，我國疫情與經濟社會發展的統籌問題、經濟社會高質量發展問題和農業農村現代化建設問題交織涌現，推進全面鄉村振興尚待進一步有序運行問題，主要有鄉村經濟發展方式需要轉變、政治發展明顯滯后、社會發展不夠充分、生態環境問題突出、文化發展水平較低、黨的全面領導和基層建設不力、新型農民隊伍建設不足等。（2）內部環境嚴峻。主要是鄉村治理體系尚待建立健全，治理能力尚需進一步提高，如黨建引領不夠、鄉村基層黨建薄弱、鄉村基層執行能力不強、治理目標不夠清晰、多元治理主體不夠優化、治理客體范圍較窄、自治法治德治協同不力、決策監督缺乏等。上述問題的存在，極大地影響和制約了我國“三農”發展，成為我國鄉村基層社會治理環境不夠優化的主要原因。

（二）治理目標不明確

（1）近期目標不夠明確。主要是對未來幾年的基層治理體系建設和治理能力現代化水平提高規劃不明確，此外，在基層治理機制、管理服務平臺等方面，以及應選擇什么路徑、分幾個階段幾個步驟推進等方面也還不夠明晰。（2）中期目標較為模糊。首先，雖然已經有了未來幾年的初步目標，并由此形成了一定的制度框架和政策體系，但建立些什么制度和政策以及該框架和體系的整體性、系統性和協調性問題仍然需要進一步明確。其次，如何實現我國鄉村基層治理體系和治理能力現代化建設，充分發揮其制度優勢，還需在制度執行和實施上進一步明確。第三，如何實現近期和中期目標的相互協調和合理搭配問題仍然較為突出。

（三）治理領域拓展深化不力

（1）拓展不力。大多情況下仍然只是采取傳統的鄉村政府行政管理，而對于現代鄉村基層社會治理中的公共管理和服務、公共政策、社會保障、公共安全保障、生態、鄉風、文化和生活等眾多領域既沒有得到拓展，也沒有相互滲透。（2）深化不夠。如環境衛生、交通安全、民居保護和生態保護不夠，治理體制機制尚未健全，執行能力不高，平安鄉村建設不夠深入，掃黑除惡專項斗爭尚需深入推進，農村公共安全體系不夠健全，農村各項改革嚴重滯后等。

（四）治理體制不健全

當前，我國鄉村基層社會治理體制問題突出，特別是各主體積極性還需要進一步提高。

（1）沒有把黨委領導放在第一位置。如農村基層黨組織抓全面領導不力、發揮作用不夠，存在軟弱渙散現象。農村基層黨組織堅強堡壘作用發揮不夠。村民自治組織建設不力，農村黨員先鋒模范作用發揮不夠。（2）政府沒有擔負起必要負責。政府機構作為鄉村治理主體的指導和引導作用沒有得到發揮，法律地位不突出，政府服務職能更是明顯發揮不夠。（3）社會協同不夠。鄉村基層社會治理中廣大社會組織積極主動參與不夠，廣大社會組織和各種社會主體不僅仍然參與較少，且其作用和活力也還沒有得到充分發揮。（4）公眾參與不足。作為鄉村基層社會治理中的參與主體，廣大公眾的主體性特別是積極性、主動性和創造性等明顯不足，且其主體作用也有待進一步發揮。（5）法治保障不力。基層黨員干部法治意識淡漠，依法支持群眾不力，法治保駕護航不力。

（五）治理手段單一

（1）鄉村自治制度不夠完善，制度執行力弱。首先，村民委員會沒有得到較好地建設，運行也還不夠規范。如不僅缺乏村黨組織領導的基層群眾性自治組織制度，有些村民委員會下設的委員會作用也沒有得到應有發揮。其次，村民自治機制雖然有一些，但還不健全不完善。如存在有些黨組織領導把關作用發揮不夠，而廣大村民的自我管理服務教育監督則更是嚴重缺乏。第三，村組織動員能力不高、水平較低。如普遍存在村“兩委”班子成員聯系群眾機制不健全，群防群治聯防聯治機制不完善現象。最后是村服務格局不夠高、能力不夠強，如基層黨組織為廣大群眾提供服務不夠，主導作用發揮不夠，為群眾提供服務的整合資源能力不強。（2）推進鄉村法治建設不夠。法律的權威地位沒有得到強化，依法治理理念沒有樹立起來。基層黨員干部法治素養不高，依法支持和配合基層治理不夠，法律法規、村規民約和公序良俗需進一步完善，農村普法力度不大，農民法治素養較低。（3）鄉村德治水平沒有得到應有提升。如培育和踐行社會主義核心價值觀還有差距，思想道德建設仍需加強，鄉村道德規范確立和挖掘不夠不深，激勵約束機制嚴重缺乏和滯后。評選表彰活動沒有得到廣泛開展，典型事跡深入宣傳不力，正能量弘揚和傳播不夠。

二、中國鄉村基層社會治理創新

（一）治理環境優化

（1）營造良好的外部環境。努力使當前國內外形勢不斷向好，促使我國疫情與經濟社會發展得到統籌，經濟社會實現高質量發展和“三農”問題得以解決，鄉村振興戰略得以有效實施，農村基礎設施更加完善，農業供給質量有所提高，產業發展不斷融合，城鄉間要素流動機制日益健全，新型農民隊伍建設有所擴大，農村生態環境問題有效解決等。（2）努力形成融洽的內部環境。要完善鄉村治理體系，提高治理能力。如做好鄉村基層黨建引領工作并發揮其作用，加快鄉村基層黨建建設，鄉村基層執行能力不斷提高，治理目標更加清晰，多元治理主體得到優化，治理客體范圍更加擴大和深化，自治法治德治有效協同，決策監督更加有力等。

（二）治理目標明確

（1）近期目標。5年內，建立完善我國鄉村基層治理體系建設，提高治理能力現代化水平，確保其有效治理的實現。要著力于黨組織全面統一領導的鄉村基層治理體系機制的建立完善。（2）中期目標。在近期目標基礎上，到2035年基本形成鄉村基層社會治理新格局，基本實現鄉村基層治理體系和治理能力現代化，鄉村社會充滿活力、和諧有序，制度優勢更加顯現。

（三）拓展深化治理領域

（1）拓展治理新領域。要由原來單一的鄉村行政管理向鄉村規劃、政策、公共管理、公共服務、社會保障、公共安全保障、生態、鄉風、文化和生活等眾多領域滲透和拓展。（2）持續深化治理領域。深入整治環境衛生，提升交通安全系數，加大民居保護引導，加強生態保護。以鄉村基層社會治理體制機制的完善，不斷促進鄉村基層社會治理執行能力和水平提高。注重平安鄉村建設，建立健全農村公共安全體系，增強基層防控力量。

（四）建立健全治理體制

（1）黨委領導。堅持黨對鄉村基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿其全過程、各方面。加強鄉村基層黨組織建設并不斷完善其體制機制。著力引導農村黨員做好表率并發揮黨員先進模范作用。加大建設村民自治組織力度。（2）政府負責。在規劃與政策保障、社會管理、公共服務、公共安全、監管規范方面，充分發揮黨委領導下的政府指導作用。深入解決政府部門擔當不夠的問題，不斷強化農村基層地方政府的法律地位。（3）社會協同。堅持以黨建工作促進群眾建設，更好履行職責。發揮廣大社會組織作用，引導各種社會主體廣泛參與到鄉村基層社會治理中。（4）公眾參與。切實發揮農民作用，調動其積極性、主動性和創造性。（5）法治保障。要提升鄉村基層黨員干部地法治素養，完善鄉村基層公共法律服務體系，依法制定村規民約，確保符合法律法規和公序良俗。

（五）創新鄉村基層社會治理手段

（1）健全鄉村基層群眾自治制度。①加快村民委員會規范化建設，提高其規范化建設水平。以堅持黨組織全面領導來規范化建設，以基層群眾性自治組織制度為主，發揮其下設委員會作用，不斷提高其人民調解、治安保衛、公共衛生等規范化建設水平。②建立健全村民自治機制。發揮黨組織的領導把關作用，加強群眾自我管理服務教育和監督，配合定期進行的民主協商，形成監督合力，不斷健全黨務村務財務三公開制度。③提高村組織動員能力和水平。完善村“兩委”班子成員聯系群眾機制，引導和推進群防群治、聯防聯治機制建設。加強應急組織工作，提高處突能力和水平。推行網格化精準管理和服務。④提升村服務格局。村基層黨組織要能夠主導整合資源并提高相關能力，以為群眾更好地提供服務，如推進鄉村綜合服務設施，強化多種服務能力建設。（2）加快基層治理法治建設。提高鄉村基層黨員干部的法治修養，帶領廣大群眾參與依法治理。健全鄉村基層公共法律服務體系，依法制定村規民約。（3）加強思想道德建設。踐行社會主義核心價值觀，確保鄉村道德評議機制發揮作用，注重家庭家教家風培養教育。不斷健全社會力量參與治理的激勵政策和制度。（4）加大基層智慧治理能力建設力度。以信息化建設規劃為中心，以基礎設施、系統平臺和應用終端建設為重點，提高基層智慧治理的能力和水平。推進“互聯網+基層治理”行動，拓展應用場景，提高基層智慧治理能力水平和數字化智能化水平。