鄉村振興背景下的鄉村治理現代化研究

中共四川省委員會黨校 張宏琳

鄉村振興中國共產黨立足“兩個一百年”奮斗目標和“共同富裕”歷史使命的重大戰略，《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》深刻指出“鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰”。穩步推進鄉村治理是實施鄉村振興戰略的重要內容，是實現基層社會治理現代化的重要內容和基礎支撐。黨的十八大以來，鄉村治理改革取得了長足發展和顯著成效，在充分肯定鄉村治理成績的基礎上，需要立足于鄉村振興的時代背景，深入分析鄉村治理面臨的主要矛盾，探討推進鄉村治理現代化的路徑和方法。

一、當前鄉村治理的主要做法檢視

十八大以來，各地依托基層黨建和平安建設，在實踐中逐步摸索出了依托基層黨建和行政資源整合，提高鄉村治理績效的系統做法，其具體內容包括相互聯系的三個方面。

一是以加強基層黨建為核心。農村設區有效治理的薄弱點在基層，當前，各地在推動鄉村振興的過程中，緊緊圍繞“黨建引領、區域聯動、共駐共治、共建共享”的黨建思路，切實建強黨建“末梢”，激活“微端”治理，充分發揮基層黨組織在基層治理中的領導核心作用，實施“區域共治工程”“黨建品牌計劃”，為推動鄉村現代治理提供了有力保障。

二是以整合治理資源為基礎。通過依法有序推進鄉鎮撤并、撤鄉設鎮和撤鎮設街，穩步實施傳統村落、村民小組撤并及村改居，逐步整合鄉村治理資源；鄉鎮行政區劃調整會改變轄區人口、規劃面積、行政關系，從而改變鄉鎮治理資源配置，實現區域治理系統整合，并通過整合區域治理資源、集中公共服務力量、統籌社會治理。

三是以促進基層民主為歸依。規范搭建“有事好商量”基層民主議事平臺，統籌促進鄉村治理過程中的自治與管理相互融合，構建形成基層黨委領導、鄉鎮主導、村民主體、社會參與的新型鄉村治理新結構。

黨中央提出鄉村振興的重大戰略和歷史任務為鄉村治理注入了新的時代內涵，我們需要擺脫把農村管起來的思維慣性，在鄉村振興的宏大歷史視角下，重新審視鄉村治理的導向和進路。

一方面是需要重新審視鄉土秩序的在推進鄉村治理現代化中的價值。在談及鄉村治理時，多數人想到的僅僅是用更多的警力、更多的攝像頭、投入更多的資源“把農村管起來”，把鄉村治理解為鄉村管理，對于如何貫徹法治精神，如何完全維系鄉土秩序關照不足。甚至有人把維系鄉土秩序的傳統習慣完全定性為陋習，需要進行全面改造和移風易俗。而完全忽視了依托鄉土文化而存在的傳統鄉村秩序在在鄉村治理中發揮著至關重要的作用，地方政府過于注重普法教育而忽視真正地方特色的鄉土傳統秩序保護，雖然不否認普法教育帶來的積極性影響，但是僅僅依賴外來的法律秩序輸入，對于構建鄉村法治秩序作用效果實為有限。

另一方面是需要直面城市化、市場化對鄉村傳統秩序作用空間的的擠壓。傳統的鄰里鄉親的鄉土文化環境逐漸萎縮，鄉土秩序崩塌。隨著質樸的鄉村文化逐漸受到侵蝕，鄉村傳統秩序作用空間逐漸受到擠壓，人們不再以遵守鄉規民約和傳統規范為榮。與此同時，鄉村文化原本是建立在相對封閉的社會人際關系之上，社會關系簡單、人口流動性相對較小。但隨著城鎮化的逐漸推進，大量農村人口通過打工、升學、參軍、創業等方式流向城鎮。外出務工人口在融入城市文化和秩序中需要改變原有的鄉村文化觀念和秩序，最終在經歷第二代、第三代以后，這些人口將徹底離開農村，從而在根本上瓦解了鄉土秩序和鄉村文化代際傳承的根基。伴隨著鄉村這個相對封閉小環境中人口流動性的增加，鄉村的鄉土社會血緣力影響和地緣影響都在逐步的削弱，影響力正在逐漸減弱。頻繁的人口流動降低了原有的血親、鄰里之間的關聯，聲譽機制和重復博弈對失范行為的懲戒和規訓效果日漸式微。

二、當前鄉村治理面臨的主要矛盾

當前，鄉村治理的主要矛盾集中在三個方面：

首先是鄉村治理資源不足。鄉鎮基層人民政府的財政收入來源由原來的農業稅改變為統一的財政轉移支付，由于鄉鎮財政不再依托鄉鎮，而是來源于財政轉移，因此基層政府和鄉村之間的聯系變得逐漸松散。在這種結構下，鄉鎮與鄉村之間逐漸變成管理與被管理的關系，鄉鎮在實施鄉村治理政策時的理解存在一定的偏差，僅僅是用更多的警力、更多的攝像頭、投入更多的資源“把農村管起來”，把鄉村治理解為鄉村管理，對于如何貫徹法治精神，對如何重建現代農村秩序關照不足。

其次是農村人口流失，特別是青壯年和優秀人才流失，導致了鄉村治理人力資源供給的不足，農村治理領導性人才普遍存在老齡化、低學歷的特征，這也是困擾鄉村治理的重要原因之一。農村基層“兩委”的能力結構和知識結構都很難滿足現代化農業發展、鄉村振興戰略的需求。多數村干部因受教育水平有限，缺乏對農業產業規劃能力不能帶領村名獲得更高的生產收益，造成鄉村領導型人才更新斷層。另一方面，優秀的人才在農村的發展空間有限，加之農村工作較為繁雜待遇較低，缺少留住人才的有力條件。此外，由于鄉村問題復雜，背后隱藏多種利益訴求，還要涉及諸多農業生產方面的知識，新支援鄉村建設的人才有一個適應期的過程。但因鄉村發展空間有限、待遇低、基礎條件差等多種原因，導致支援鄉村建設的人才工作一段時間后選擇離開鄉村，在鄉村扎根的人才比例較低。綜上所述，因內部人才培養的條件的不充分加之援建鄉村人才“留不住”的雙重原因，致使目前鄉村建設領導型人才缺乏。

最后是鄉村傳統秩序的逐漸瓦解。對于鄉鄉村傳統秩序的內涵的解釋有多種觀點，有些學者把鄉村文化狹義的定義為鄉村文化生活，主要體現在日常文娛、文化教育、文化普及，在筆者看來這些觀點與鄉村傳統秩序涵義相差甚遠。鄉村傳統秩序是一個群體在長期的社會生活中逐漸積淀升華出的多種社會規范的綜合體，一個地方鄉村傳統秩序就有著該地方濃郁的地域特色。鄉村傳統秩序即是整個鄉村在長期的日常生活中形成的具有其地域特點的生活方式、地方鄉村社會觀念和行為規范的綜合體，包含行為規范與社會秩序兩個方面，然而隨著城鎮化的推進，鄉村傳統秩序逐漸失去了對行為的規范能力和對秩序的維系功能，逐漸走向瓦解。

三、鄉村振興背景下的鄉村治理路徑

立足鄉村振興的戰略要求來看，鄉村振興必須揚棄鄉村秩序和傳統治理結構，推動鄉村秩序從鄉土秩序向法治秩序轉型，在充分吸收傳統文化有利基因的基礎上，推動鄉村治理與城市基層社會治理同構：

一是要在宏觀體制層面建立有利于鄉村治理的體制機制。首先是通過立法化解城鄉分割帶來矛盾。將中央和省委關于農村優先發展的戰略以法規形式明確下來，以立法形式推動農業現代化、產業化促進鄉村收入水平提高，提高農村競爭力與吸引力，實現城鄉一體化均衡發展，最終結局城鎮化建設與鄉村振興之間矛盾。其次是通過促進和引導優質資源向農村聚集，改善鄉村生活環境和條件，提高農民生活水平，增強鄉村對人口和產業的吸納能力。

二是堅持依法治理，建立現代治理結構。必須清晰地認識到，鄉村治理和鄉村振興不是恢復傳統的鄉土權威體系和宗族文化，不是抵制城鎮化和現代化，而是要使鄉村融入城鎮，實現城鄉一體化。因此，鄉村振興背景下的鄉村治理，必須是依法治理，是法律秩序的治理。鄉村治理的關鍵，就是要按照《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法律的規定，在黨的領導下，建立現代治理機制和治理結構，強調村民的主體作用，真正尊重村民在鄉村治理過程中的主體地位，發揮村民在鄉村秩序構建中的主觀能動性和創造能力。

三是促進優秀鄉村文化建設，夯實鄉村治理的軟基礎。鄉村文化是維系鄉村風貌、鄉土秩序、鄉村生活和鄉村社會關系的紐帶，是鄉村秩序維系的內在引力。鄉村治理需要以社會主義文化觀念為指引，改變外部輸送文化為主導的誤區，依托鄉村文化發展的自我修復能力和衍生能力，根據不同鄉村發展的特色和不同區域鄉村生活的獨特習慣創造適應于不同地方的鄉村文化。應當鼓勵村民開展鄉村文化活動，以手工藝品評比、戲曲舞蹈演出、鄉村節日慶典等多種方式構建鄉村文化的基礎氛圍，調動村民對于鄉村傳統文化的熱情。

四是促進鄉村治理基礎設施建設，更新鄉村治理的物質基礎。鄉村基礎設施建設是鄉村治理的保障，要充分應用現代網絡技術，填平鄉村與城鎮之間的信息鴻溝，將鄉村治理建立在信息化、現代化的物質基礎之上，提升鄉村治理能力的現代化水平。應秉承綠色發展的理念，推行節約建設，規定制定鄉村公共服務項目清單，統籌推進公共服務設施共建共享；優化基礎設施建設方案，構建城鄉融合的生態基礎設施體系，實現人居環境與生態環境和諧共處。

五是完善農村人才培養引進制度，完善鄉村治理的人才保障。鄉村治理和鄉村秩序的維系需要建立體系化的人才保障機制，打破戶籍制度的限制，使人才在鄉村“安家”，探索通過多元化的方式保障支援鄉村人才的待遇保障，把人才納入到鄉村治理建設的工作中來。

相關鏈接

實施鄉村振興戰略，要堅持黨管農村工作，堅持農業農村優先發展，堅持農民主體地位，堅持鄉村全面振興，堅持城鄉融合發展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進。鞏固和完善農村基本經營制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。加強農村基層基礎工作，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，它的特征很大程度上表現在鄉村。全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村。實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現實意義和深遠歷史意義。