以人為本 構建高質量發展新格局《“十四五”新型城鎮化實施方案》解讀

本刊記者 柯善北

我國城鎮化已經步入后半程，其增長速度和規模都在逐步放緩。同時，在未來很長一段時期內，城鎮化仍然是推動經濟社會平穩健康發展、構建新發展格局、促進共同富裕、激活創新要素的重要引擎。“十四五”時期，實現城鎮化高質量發展仍然面臨很多機遇和挑戰。

近日，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《方案》），以推動城鎮化高質量發展為主題，以轉變城市發展方式為主線，以體制機制改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，明確“十四五” 時期深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略的目標任務和政策舉措。

“十四五”城鎮化動能依然澎湃

城鎮化，其核心是農業人口向城鎮轉移，同時城鎮基礎建設、經濟產業、公共服務等全面發展提升的過程。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。

1949年末，我國常住人口城鎮化率只有10.64%，城鎮建設百廢待興。新中國成立初期，隨著國家建設和國民經濟恢復，一些新興的工礦業城市開始崛起，老城市也得以改擴建，人口開始向城市流動聚集。

改革開放以后，各類經濟產業要素向城市集中，城鎮化逐步提速。1996年末，我國城鎮化率超過30%，開始進入30%～70%的快速發展區間；2011年末，常住人口城鎮化率達到51.27%，城鎮人口比重超過50%。

黨的十八大提出走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，我國城鎮化開始進入規模和質量并重的新階段。

2019年，我國常住人口城鎮化率首次突破60%；到2021年末，全國常住人口城鎮化率達到64.72%、戶籍人口城鎮化率提高到46.7%。近十年間，1.3億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，城鄉居民人均可支配收入比由2.88∶1降低到了2.5∶1。可以說，近十年來我國城鎮化建設發展成就斐然，為經濟發展提供澎湃動能，為實現全面建成小康社會、推進共同富裕提供堅實支撐。

在取得成績的同時，我國城鎮化發展過程中也存在一些問題，如生態環境的代價較大、對土地財政的過度依賴、地區之間發展不平衡、農業轉移人口市民化進程滯后等。

參照其他已走完城鎮化進程的發達國家經驗，城鎮化率到達70%后才會明顯出現停滯，因此我國城鎮化發展還有一定空間。《方案》也明確指出，“十四五”時期，我國仍處在城鎮化快速發展期，城鎮化動力依然較強；同時也面臨一系列問題挑戰，如戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實，大中小城市發展協調性不足，超大城市規模擴張過快，城市發展韌性和抗風險能力不強，等等。

為了深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，《方案》提出，要持續促進農業轉移人口市民化，完善以城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局，推動城市健康宜居安全發展，推進城市治理體系和治理能力現代化，促進城鄉融合發展，為全面建設社會主義現代化國家提供強勁動力和堅實支撐。

首要任務：加快農業轉移人口市民化

城市的興衰榮辱，始終與人口緊密相連。同樣的，新型城鎮化必須始終堅持以人為中心的原則，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。

我國城鎮化發展進程中，在農業轉移人口市民化方面是存在不足的。以最新的2021年末數據為例，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的差值達到18.02%。這表明有大量農業轉移人口無法在長期工作生活的城鎮中落地生根。

因為戶籍管理等制度性因素，農業轉移人口在子女教育、醫療保障等公共服務等方面無法享受城鎮居民同等待遇，使得他們缺乏歸屬感，也阻礙了農業轉移人口市民化。為此，《方案》將推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，存量優先、帶動增量，穩妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農業轉移人口市民化質量。

首先是深化戶籍制度改革。《方案》提出放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。全面取消城區常住人口300 萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁。全面放寬城區常住人口 300 萬至500 萬的 I型大城市落戶條件。各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。

實際上，隨著人口增速放緩，各地政府都已經認識到人口對城市發展的重要支撐作用，戶籍制度改革的步伐正在不斷提速。近年來，包括重慶、成都、西安、武漢、鄭州和長沙等“新一線城市”在內，各地不斷降低落戶門檻，并出臺系列優惠措施展開“搶人大戰”。可以預見的是，隨著《方案》的發布，城鎮戶籍管制將一進步放松。

除了深化戶籍制度改革降低落戶門檻外，相關保障制度也要跟上，進一步實現城鎮公共服務均等化，確保“新市民”進得了城也能扎得下根。為此，《方案》從基本公共服務、職業技能、子女教育、社會保障等多方面提出要求，推動農業轉移人口享受同等市民待遇。

《方案》提出，要完善城鎮基本公共服務提供機制，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；提高農業轉移人口勞動技能素質，聚焦用工矛盾突出的行業和新業態，持續大規模開展面向新生代農民工等的職業技能培訓。以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，根據人口流動調整教師編制定額，強化隨遷子女基本公共教育保障。穩步推進基本養老保險全國統籌，做實基本醫療保險市級統籌并推動省級統籌，鞏固提高社會保險統籌層次和參保覆蓋率。

推動區域及城鄉統一協調發展

在我國城鎮化進程中，發展不平衡不充分是最為突出的問題之一。進一步推動大城市、中小城市與小城鎮之間，以及城市與鄉村之間統一協調發展，是踐行新型城鎮化戰略的重要內容。

為此，《方案》強調要優化城鎮化空間布局和形態，提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

城市群是產業要素資源聚集的高地。相關統計數據顯示，我國19個城市群集聚全國75%人口并創造88%GDP，而位于第一梯隊的長三角、京津冀、珠三角三大城市群的經濟份額超過40%。由此可見。城市群之間也存在明顯差距。

為此，在推動城市群、培育都市圈方面，《方案》提出，要分類推動城市群發展，增強城市群人口經濟承載能力，建立健全多層次常態化協調推進機制，打造高質量發展的動力源和增長極；依托超大特大城市及輻射帶動能力強的Ⅰ型大城市，以1 小時通勤圈為基本范圍，有序培育現代化都市圈；在城市群和都市圈內探索經濟管理權限與行政區范圍適度分離，建立跨行政區利益共享和成本共擔機制。

同時，對于不同層級規模的城市，《方案》提出具有針對性的分類發展指導意見。針對超大特大城市，《方案》要求轉變開發建設方式，推動超大特大城市瘦身健體。大中城市要承接超大特大城市產業轉移和功能疏解，推動制造業差異化定位、規模化集群化發展。對于小城市，發展潛力較大的加快發展，培育發展特色優勢產業；人口流失城市嚴控增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源向城區集中。另外，《方案》強調要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，因地制宜、分類引導小城鎮發展。

在推進城鄉融合發展方面，《方案》強調，要堅持以工補農、以城帶鄉，以縣域為基本單元、以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

人民城市人民建，人民城市為人民。新型城鎮化，就是要堅持以人為本，實現人民群眾對美好生活的向往。進入“十四五”發展新階段，我們將進一步構建城鎮高質量發展新格局，向著第二個百年奮斗目標繼續邁進。